中国社保转型谋求经济发展与社会保障的良性循环

随着经济的发展，我国政府对社会保障投入不断增加，呈现出“中经济增长，中社会福利”发展新格局，面临着从“先增长，后福利”转向同步发展和协调发展的相互促进状态，谋求社会保障与经济发展的良性循环已成为中国走向强国所必然面对和所需解决的关键问题。

改革开放以来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就。中国快速发展现象并不仅仅发生在经济领域。同样，中国还用了更短的时间实现了社会保障的发展。 一是体系构建和项目发展迅速。在体系构建上，从1986年刚开始提出“社会保障”概念，到2007年把覆盖城乡居民社会保障体系作为建设目标，至2013年覆盖城乡居民的社会保障体系初步形成。中国社会保障在整体上摆脱了计划经济时代单位保障的模式，全面建立了与市场经济体制相适应的社会保障制度框架。在项目发展上，仅从基本养老保险（图1）和基本医疗保险（图2）参保人数变化来看，2016年参加基本养老保险制度的总人数达到了8.88亿人，比2012年增加了0.998亿人，增长1.13倍。

图1 1998～2016年基本养老保险参保人数 （单位：万人） 数据来源：国家统计局；中华人民共和国人力资源和社会保障部网站 《2008～2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》 《1999～2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》 《1998年劳动和社会保障事业发展年度统计公报》

图2 2000～2015年基本医疗保险制度参保人数 （单位：万人） 数据来源：国家统计局；中华人民共和国人力资源和社会保障部网站 《2008～2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》 《2000～2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》 注：由于2016年新农合与城镇居民基本医疗保险开始实施并轨，相关数据口径变化较大，因此本文数据到2015年为止

二是覆盖人数众多。根据国家统计局的统计数据显示，随着国家财政对社会保障领域投入的持续增加，到2016年主要社会保险险种参保人数分别为：基本养老保险8.88亿人、基本医疗保险超过13亿人、工伤保险2.19亿人、失业保险1.81亿人，成功编织起世界上规模最大、覆盖人口数量最多的社会保障体系，奠定了大国社会保障的基业。 中国社会保障规模之大，发展变化速度之快，惠及民生之广，成为了中国四十年改革成果的又一张“名片”。2016年11月，国际社会保障协会（ISSA）将“社会保障杰出成就奖”授予中国政府，以表彰中国近年来在扩大社会保障覆盖面工作中取得的卓越成就。在反思中国经济奇迹之时，不仅可以看到社会保障发挥出了经济发展的助推器、经济运行的稳定器的重要作用，还可以看到这样一个事实：中国社会保障在实现这一历史性使命的同时，自身也实现了跨越式发展。

第一，经济发展决定社会保障的发展，社会保障也会反作用于经济发展。社会保障的实质是国民收入的分配。一个国家的社会保障发展水平受政治、人口、社会传统等多种因素影响，但最终还是由经济发展水平所决定。从经济发展和社会保障近十年来的相互关系看，中国经济发展和社会保障两者变化呈较明显的正向相关发展趋势，经济发展能够明显促进社会保障水平的提高，在这个意义上，中国“经济奇迹”成就了中国“社保奇迹”。 第二，社会保障从被动回应到主动回应的转变。1986年，中国在由计划经济向市场经济转型过程中催生出社会保障制度，首次在《国民经济和社会发展第七个五年计划》中提出“社会保障”这一概念。1993年，在《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，社会保障第一次被明确为“对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”，社会保障被视为社会主义市场经济体制的五大机制之一，并作为一种经济政策来实施。 1997年的亚洲金融危机，给亚洲各国甚至世界经济都带来了巨大的冲击。中国在这场危机中，一方面，社会保障作为国有企业改革的配套措施，缓解了经济发展的压力，促进了经济发展。另一方面，中国政府以改善民生、发展社会事业作为扩大内需、促进经济增长的重点，社会保障制度建设得到重视。 在2007年的金融危机中，中国政府吸取1997年有效应对亚洲金融危机的经验，把提升社会保障作用作为应对国际金融危机的主要措施之一。回顾社会保障在两次经济危机和经济政策调整之中的表现，中国社会保障一方面作为社会政策维护了整个社会稳定和安全。另一方面作为经济政策，对拉动消费、刺激经济复苏起到了积极的作用。经济发展和社会保障之间呈“冲击—回应”型，每一次经济危机或经济大变化时，也为社会保障自身发展提供了机遇。

20世纪90年代中期中国向社会主义市场经济体制加速转变以来，中国经济获得了持续快速增长，具有了解决基本民生问题和普遍提高国民福利的能力，实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”。特别是从2010年以来，强调“以人为本”是科学发展观的核心，把“保障和改善民生”作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，民生政治成为中国政治的新内核。 目前，在全面建设小康社会中，提出“以人民为中心”和“以造福人民为最大政绩”的执政理念，这表明我国治国方略已从注重经济的优先发展，转移到注重民生福祉的改善和提升上来。在加快建设小康社会的进程中，人民群众对美好生活有了新的期待和要求。“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。这促进政府进一步调整财政收支结构，把更多财政资金投向教育、就业、医疗卫生、社会保障、社会治安等公共服务领域。

目前，中国社会保障改革朝着不断加大政府责任，全面扩大覆盖范围，稳步提高各项社会保障待遇水平，强化社会服务体系建设的方向发展，呈现出“中经济增长，中社会福利”发展新格局。探索从“先增长，后福利”转向同步发展和协调发展的相互促进状态，谋求经济发展与社会保障的良性循环已成为中国走向强国所必然面对和所需解决的关键问题。 第一，从社会保障经济性角度，把社会保障作为社会投资和生产要素的提升途径，谋求与其他经济政策的整合形成发展合力。积极社会保障是将社会保障视为一种人力资本的投资，包括积极的儿童发展政策、成年就业政策和老年保障政策。积极社会保障更注重人们能力提升和自我责任的唤醒，将国家政策对“增量”积累的关注，带入到更加重视“质量”和“能力”的获取，有利于提高劳动力在市场人力资本的“存量”，同时优化劳动力在不同生命阶段上的“流量”。特别是通过投资于人力资本来增强就业能力和提升就业水平，支持劳动力市场的流动性并施以弹性保障，在这个意义上的社会保障具有“重视预防”和“上游行动”的取向，在很大程度上替代了传统的风险事后弥合和再分配机制，可以有计划帮助人们有准备地去面对风险，通过稳定未来收入预期来促进潜在消费需求的释放，并使中国最终走向消费大国。 第二，从社会保障的社会性角度，促进社会公平正义、增进人民福祉，激发个人和社会活力，实现社会共享发展。市场经济必然会打破原有利益分配格局，其结果是社会资源、财富分配的差异，以及社会成员间发生的多元利益分化，表现为利益诉求多样化、利益冲突显性化。社会保障是国家治理的工具，通过社会保障可以发挥出调节收入差距、改善收入分配的功能和作用，为全体人民提供稳定、安全的预期，化解中等收入和低收入群体的不安与焦虑，形成积极的社会心态，实现社会的包容性发展。 在发展途径上，既要持续性地提高社会保障水平，又要控制住社会保障现金给付增长刚性变化的挑战，可能的应对选择是改变长期以来社会保障给付结构的“重现金，轻服务”倾向，超越传统福利国家的保险模式——收入维持计划。通过普惠型社会服务不断把社会资源投入到劳动力激活、儿童和家庭支持、特殊群体保护等社会服务领域，激发个人和社会活力，建立社会服务国家，形成中国特色的社会保障模式。在发展愿景上，从中国发展整体观出发，视社会发展与经济发展为一个硬币的两面，构建相互支撑和持续作用的新格局。通过社会保障制度的转型，谋求社会保障与经济发展的良性循环，在更高水平上推动中国可持续地发展。

注：本文节选自林闽钢《中国“社保奇迹”的发展机理与制度转型》，《人民论坛·学术前言》，2018年第14期