【紫金在线】回溯制:食品安全治理的创新路径
标签: 2017-06-29
回溯制:食品安全治理的创新路径

        2017年6月26日,紫金传媒智库的研究员们以“食品安全风险及其治理”为议题进行了在线研讨,并对此问题给出不同的意见和建议。
近些年,食品安全问题一直是关注热点,尤其以负面新闻和报道居多。6月26日,紫金传媒智库研究员们以“食品安全风险及其治理”为议题进行了在线研讨,研讨由紫金传媒智库研究员、南京大学法学院副教授宋亚辉主持,智库高级研究员闵学勤、吴英姿,研究员郑安光、燕志华、王宁、孔昭巍、施爱春等上线讨论。在食品安全治理上,以下问题非常关键:食品风险的特征及其挑战;民众对风险的认知与反应;政府对民众反应的再回应等,这都成为本次研讨的重点。

食品安全风险,来自哪里?
        自2002年以来,欧盟、台湾和大陆地区媒体均有报道,在一些产品的牛奶中检测出避孕药成分,一时公众反映强烈。这些事情启发我们思考,牛奶中的避孕药究竟从哪里来?
        宋亚辉表示,这实际上反映出食品安全问题的复杂性,从农田到餐桌的漫长流程,人们根本搞不清楚食品是从哪个环节被污染的。如果找不到病因,根本也谈不上药方,这也正是食品安全风险管控的难题所在。究竟是谁添加的,目前尚未有定论,台湾的案例,后来媒体出来澄清,一部分避孕药成分来自奶牛自身体内的分泌,但民众并不相信。闵学勤表示,如此推演,食品问题也是人口问题。对于燕志华提出的“大公司不是有回溯制度吗?”这个问题,宋亚辉回应说,食品追溯制度是解决这个问题的最好办法,但问题是,如何建立完整的追溯体系?我们喝的牛奶从农田到餐桌有一个漫长的产业链,一个环节信息出错就导致整个追溯体系失败,这也正是中国食品追溯体系无法建立的原因所在。德国的食品追溯体系做的就比较好,其中追溯比较好的是“生鸡蛋”。每个鸡蛋上都有一串编码,开头第一个数字有0、1、2,只要将这个数字输入系统查询,即可查到这颗鸡蛋是哪只鸡在什么时候下的。追溯生鸡蛋有两个作用:一是如果发现治病元素,可立即捕杀这批母鸡,二是通过这种方式,激励农场不要随便添加,这是一种无形监控措施。牛奶也可以追溯,但能不能追溯的奶牛,目前还不太清楚,一般是追溯到牧场。
        只有了解了我们想要管控的对象才能有效管控风险。那么,食品风险到底有何特性? 与其他诸如自然灾害、环境污染、交通事故相比到底有何差异?对于燕志华提出的“中国食品安全,最重要是不是政府食药监部门尽责?”,宋亚辉回应说,政府是力不从心的,单靠政府没用,因为食品安全问题涉及技术、信息、公众参与、反应速度等等。燕志华表示,食品和药品一样,是道德底线问题。实证研究发现,中国食品安全风险的三大来源分别是添加剂滥用、掺杂掺假、微生物超标,这中间有相当一部分原因是人为因素。郑安光认为,考虑到食品安全风险是人为的,因而是可控的风险,目前食品安全问题违法成本还是太低。宋亚辉回应,我们国家法律规定的纸面上的违法成本实际上已经非常高了,比德国不知道高出多少倍,关键问题出在查处概率上。我国的食品安全如果政府重视了,会好一点,很多问题都是渎职所致,执法不严,集体诉讼太少。孔昭巍认为,食品风险的特性比自然灾害、环境污染、交通事故还要丰富。它具有毁灭性,会造成遗传基因改变,危害人类安全,严重还会影响社会稳定、国家安定。
        施爱春表示,现实中,普通民众吃普通菜场,有的权力部门的食堂食材有专门基地,更有权的吃特供。宋亚辉认同这一说法,认为这是政府高层一直没有充分动力来治理食品安全问题的原因。中国目前的食品安全治理体制实际上是压力-回应体制,即民众指哪里,政府管哪里,但问题在于,民众根本不知道他吃下的牛奶里有没有三聚氰胺。很多农民都是种植两块地,一块自己吃,一块出售。但问题是,种黄瓜的菜农,也得吃别人种的水稻,所以,这都是自作聪明。这就是中国社会的互害机制,打农药自己不吃,也是自欺欺人。因此,食品安全问题是一荣俱荣一损俱损的问题,没有人可以置身事外。不过,在中国只让政府去负责食品安全也是不行的,食品安全是社会共治的问题。
        关于食品安全风险产生的根源,施爱春表示,长期以来,我们注重经济建设,忽视了生态环境建设,一些长期积累的问题正在食品安全领域集中显现,特别是重金属、地膜与畜禽粪便污染严重,农兽药残留超标问题突出。在源头上,土壤污染、水污染和农药过量施用等多层因素叠加,导致食品安全风险层出不穷。宋亚辉认为,食品安全风险信息的获取极为困难,信息沟通机制不畅,信息提供方的公信力频遭质疑。所以,食品安全治理的关键在于信息问题。全国各地的小作坊遍地都是,他们的生产过程是个黑箱,没有人知道他们怎么生产、卖到哪里去,这些都不可追溯。若要追溯大型牧场,毕竟有一定可行性,但要追溯遍地的小作坊和苍蝇馆子,几乎不可能。所以食品风险认知是个大问题。吴英姿表示,食品安全问题让我们真切地体验到风险社会的存在。
        施爱春认为,食品安全的问题本原是农业出了问题。业内人士认为,机会主义是对农业最大的伤害,饲料时代拿什么拯救我们的健康,价廉物美是压倒农民不种地的最后一根稻草。所有人都是受害者,没有人是真正的赢家。而且受害者远不止人。孔昭巍说,旷日持久的转基因食品给人类带来的危害争论从来没有消停过。宋亚辉表示,目前的学术观点是,人类决策理性无法触及的问题,最好的选择是公开透明,让公众自己选择。这也是转基因食品必须标注的原因。闵学勤赞同这一说法,认为信息公开下即便做出非理性选择,也是自己承担责任。宋亚辉接着说,德国在1970年代提出了“风险预防原则”,即只要有证据证明某个领域存在重大风险,就要对其进行严加管控,不需要风险致害的充分证据。因此,德国在食品工业领域、转基因和生物科技领域并不发达,因为他们有风险预防原则。
 

食品安全风险,如何管控?
 
        在全国各地有越来越多的餐馆,将其原来的后厨搬到前台,用玻璃房的形式置于餐馆大厅的正中央,每一个吃饭的顾客都可以看到厨房的操作流程。当你看到这样的餐馆时,可能潜移默化地觉得,这样的餐馆值得信赖,这是餐馆基于竞争的压力,主动向公众披露信息(厨房生产过程),告诉顾客我们是安全的。这是通过市场竞争的方式治理食品安全。这也就是所谓的“明厨亮灶”行动。那么,到底如何管控食品安全风险呢?
        孔昭巍表示,关于风险问题,管控食品安全风险靠的是政府、社会、民众、有社会担当的媒体从业者等一个大系统的全体重视与管控。闵学勤认为,这只能把握最后的生转熟环节。宋亚辉也认为,明厨亮灶解决的是“最后一公里”的问题。食品产业链极为漫长,如何在产业链的各个环节加强监控,这也正是食品追溯体系建立的初衷。食品追溯体系的建立显然也需要政府牵头,通过建立官方或第三方信息平台,借助这个平台将各种食品从农田到餐桌的每一个流程上的生产加工信息,都以二维码记载下来,这样公众在选择食品的时候,一扫二维码,大概可以知道这个食品的身份。这是一种社会共治的好办法。但这个体系的建立需要很高的前期投资,目前中国尚处于起步阶段。再一个,从中央到地方的食品药品监督管理体制的设计是关键。目前基层政府的三合一改革(将食药、质检和工商合为一体)背离了食药监管的理念,三合一之后,食药监管局的人既要监管食品安全,又要监管电梯和锅炉,根本忙不过来。于是,基层的策略是上级政府开展什么运动就监管哪一种产品。
        闵学勤表示,基层的食药监管主要查有无有效营业执照、营业人员有无健康证、防火安全、菜场和超市的菜品农残等。不过他们的执法力量不够,试图借助第三方。王宁接着表示,食品监督和溯源都需要第三方平台,应尽快建立建成健全第三方监督的体制机制,为此需要从立法、职业教育、媒体监督三个方面入手,齐头并进才能有效果。闵学勤表示曾经问过食药监管人员如何监管,他们说基本就是看看有无营业执照,如果是电梯锅炉,就去看看上面贴的检验单有没有定期打钩,至于产品本身是否安全,他们说,如果原来是工商的哪知道食品是否安全,以前是食药监管的哪知道锅炉是否安全。这正是三合一改革的问题,食药监管必须走专业化的道路。
        吴英姿认为目前食品安全治理还是运动式治理,必须走常规治理之路,让专业发挥作用,构建起社会参与的共治平台。制度方面,不仅要有完善的刚性的法律、法规,还要有柔性的“软法”。宋亚辉表示,媒体在食药监管领域大有可为。政府是压力-反应型政府,而媒体正是帮助政府设定监管议程和清单的人,所以,媒体要多报道百姓关心的食品安全问题。硬法对那些已经实现流程化、工业化的大型企业很管用,比如肯德基;软法对那些小作坊很管用,比如街头苍蝇馆子。王宁认为应该事前靠职业道德教育和资质审查、事中靠媒体监督和消费者权益保护、事后靠严刑峻法。
        闵学勤指出,在现在技术门槛较低的情形下,通过建立每样农产品都附着二维码的回溯制还是有可能的。宋亚辉接着指出,回溯需要全产业链的生产者协力完成,如果有一个环节中断就全线崩溃,所以困难极大。例如,我国很早就建立了进货检验制度,但至今仍无法实施到位,很多生产、加工、零售厂商,只关注产品价格,根本没有建立起内部的进货检验程序,如果来料不检验就直接加工或烹饪,那么根本就谈不上追溯。对于闵学勤提出的“是否哪个农场、哪个地区先实现回溯制谁就赢得了先机?” 宋亚辉回应说,现在有些农场在搞私人订制,客户可以去定制他的一头奶牛,每天就喝这头牛产的奶,这很像追溯体系,这样的企业很容易在竞争中获胜。私人订制奶牛后,客户可以定期查验这头奶牛的健康报告,及其食用的饲料的安全检验报告,这些都是企业自发搞出来的食品安全治理工具,值得政府借鉴参考。所以,现在关键是缺乏一个具有公信力的第三方来主导食品安全社会共治体系。这个第三方需要公信力、技术优势和信息优势。我们目前是将政府视为当仁不让的“第三方”,但这值得反思,有些事情找中介机构来做更合适。农场私人订制的成本很高,不过,起步的时候,一切都要靠企业自己搞,社会没有给他们提供必要的基础性公共资源。食品追溯体系关乎整个民族的存续问题,必须得到政府的重视。政府、媒体、专家、公众还有智能手机,都应在食品安全治理体系中发挥重要作用,接下来的遗留课题是,如何整合上述资源,使之在一个高效的平台上彼此互动合作,共同致力于维持一个基本安全的食品产业链。