精准扶贫与老年贫困消减
标签: 2018-11-08
精准扶贫与老年贫困消减


陈友华

紫金传媒智库首席人口学家、高级研究员,

南京大学社会学院副院长,教授,博士生导师
庞飞

韩山师范学院教育科学学院讲师
 

        精准扶贫在习近平总书记强调的“靶向性”精神指引下,具备了更加丰富的内涵,即生命个体的需求靶向和社会阶段的主要需求靶向。从生命个体的需求靶向来看,由于不同区域、不同性别、不同年龄、不同职业的社会成员的需求存在差异,同时不同群体在社会空间中所处的情景、掌握的资源也都不同,因而不同社会成员的贫困程度、贫困原因及脱贫难度都存在差异。

        有研究显示,我国老年人口群体更为脆弱,其贫困发生率远高于其他群体。从社会层面的阶段性来看,我国主要还处于工业化社会阶段,主要问题是最大限度地满足人们多元与多层次的需求。对贫困人口的关注主要限定在以满足其基本生存需求为目标,体现生活品质的需求不应成为目前脱贫工作关注的重点。
 一、老年贫困与养老问题
        人类的各类需要多通过人与人之间的相互交换而获得满足,在以社会分工提升效率的现代社会中更是如此。随着商品经济的到来,货币成为交换的共通媒介。理论上讲,入们只需拥有这一媒介,就可直接通往任何满足需求的商品,在物质丰富、物流发达的今天更是如此。由此,货币逐渐由服务于人们生活的手段变成了目的。总体上讲,现代社会人们需要的满足条件只有两个:货币和商品。当然,这里的商品不仅包括物质产品,还包括服务产品。因此,老年保障内容分为经济保障和服务保障两个部分。养老成为问题,要么是作为货币的经济保障出了问题,要么是作为商品的服务保障出了问题。在市场经济条件下,货币作为资源的表征物,对其他因素具有根本性、源发性的影响,其他因素与问题都是货币因素的衍生物。即在市场经济条件下,需求与货币相结合,必然衍生出商品或服务,货币具有第一性。由此可见,养老成为问题,主要是货币出了问题。换句话说,养老问题本质上是一个经济问题,老年贫困是养老问题最为基础、最为突出的内容,是解决养老问题中其他内容的基础与前提 。


二、社会保障与社会保险
        从经济层面而言,贫困是物质生活贫乏的一种经济现象,由那些生活在贫困线之下,基本生存需求无法获得满足的人们表现出来。现代社会主要通过社会保障制度来编织社会安全网。从整个社会运行来看,基本社会保障制度是在人类竞争性生存中的兜底性制度设计。贫困问题很大程度上是由于社会个体在社会竞争中因缺少资源或处于不利地位,从而陷入暂时或永久地影响其基本生存的一种生活状态。在现代社会中,老年人、少年儿童与残疾人等由于缺少与社会交换的资源,其贫困问题只能由基本社会保障制度予以消减,成年健康人群主要应该通过劳动,向社会提供产品与服务而消减。
        基于人类需求的多样性和层次性特点以及不同社会发展阶段对人们生活的主要支撑内容存在差异,老年社会保障的内容及其优先顺序在不同的社会中也各不相同。在传统社会中,对个人生存的支撑主要靠家庭,   其次是邻里互助,社会保障的内容主要为基于满足人类基本生存需要的社会救助和社会福利。
        而社会保险是为化解现代社会的系统性风险而构建起来,主要考量之一是为市场经济服务,因而传统社会没有真正意义上的社会保险。在现代社会,政府、市场、社会、家庭与个人已经积累起较多的财富。但与此同时,最大挑战在于其发展过程中的不确定性与未知风险。因此,基于风险分摊的社会保险制度自然成为现代社会建设的中心内容,基本社会保险制度的主要目标是为社会个体编织一张基于基本生存需求的经济安全网。而这张经济安全网编织得还不够紧密,在实际生活中还存在某些漏洞与不足,需要依靠社会救助制度去弥补。因此,在现代社会中,基本社会保险是基石与基础,社会救助是必要补充,而社会福利则属于锦上添花 。
        首先,老年人的生存问题是任何社会保障制度都必须首要考虑的问题。在传统社会主要靠家庭内部的 “养儿防老”机制加以保障。现代社会由于家庭功能被严重削弱,会逐渐成为养老的最主要责任主体。以应对老年人生存问题的基本社会养老保险制度在现代社会中的重要性凸显。其次,在现代社会,伴随着经济增长、科技进步与生活水平提高,入们的预期寿命不断延长,健康成为吃饭之外的老年人第二重要需求,因而作为满足老年人医疗需求的基本社会医疗保险的重要性仅次于基本社会养老保险。第三,纯粹以提升生存品质的基本社会护理保险的重要性则位列最后。总体而言,基本社会养老保险管吃饭 ,基本社会医疗保险管看病,基本社会护理保险保障老年人晚年生活、特别是个体在生命最后阶段的生活有一定的品质。由此可见,从社会保障的基本内容来看,传统社会和现代社会基于其经济发展水平及所面临的主要问题的不同而呈现出先后顺序之分,但就为社会个体提供安全支撑的角度考量,基本社会保障制度满足个体基本生存需求大于提升生活品质及发展需求的理念是一致的。
        但我国在社会不同发展阶段社会保障与社会保险内容重要性认知上仍存在某些偏差,从而导致了部分不切实际的社会保障制度建设实践。我国目前的主要矛盾已经由“人们日益增长的物质文化的需要与落后生产力之间的矛盾”转变为“入民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,进入全面建设小康社会的决胜阶段,这是对我国国情的精准判断,在这一国情下消减贫困是社会保障制度的题中之意。从我国目前社会保障制度建设情况来看,是以社会保险为中心的社会保障制度建设,这是符合我国国情的,以我国目前的发展水平来看,也早已具备了建立覆盖社会全体成员的基本社会保障制度的条件。但我国在以社会保险为中心的社会保障制度建设过程中,政府、市场、社会、家庭及个人的责任分担非“精准”,主要表现为政府对底层社会群体的保障不足与对上层社会群体的保障过度。从社会保险制度建设的内容来看,存在对社会救助、社会保险和社会福利三者间关系的认知模糊与处理不当,导致社会保障制度在现实执行层面出现雪中送炭不足锦上添花有余的现象。不仅如此,对社会保障制度内容与关系的模糊性认知与不恰当处置,还影响到社会救助制度本身的建设,致使其制度存在诸多问题,如城乡分割,碎片化问题严重,因“看菜吃饭”而导致的救助不力与“奢华并存,“连坐” 式的权利捆绑和弱势损害等。这些问题的存在,不仅不利于我国养老问题的消解,甚至会进一步加剧社会资源分配的不公。


三、精准扶贫与国民年金
        与社会发展阶段相契合的基本社会养老保障制度的建立,一方面,是社会为个体编织的基本生存安全保障网,在保障人类基本生存需求的基础上维持社会秩序,从而使得这一制度同时具备效率和公平特点; 另一方面,稳定制度运行,是国家意志得以实施的最有效方式。从长期来看,通过制度和非制度两种方式来贯彻国家意志,制度的效率与稳定性、可持续性明显高于非制度行为。
        精准扶贫是针对我国以往扶贫过程中存在的问题而提出的新思路。精准强调的是效率与效果,扶贫强调的是公平,精准与扶贫结合在一起,体现了对效率与公平的共同追求。但在实施过程中,存在非制度化、政策杂乱、碎片化、社会救助不力、公平性不足等现象,在精准扶贫过程中出现“瞄不准”难题,致使许多地区扶贫行动的形式大于内容,扶贫行动漂浮于问题之上,最终导致运行成本高昂而收效甚微,即使存在表面的效果,那也可能仅是“幻影”,这一点可以从贫困户担心脱贫和干部求着贫困户“配合工作”的怪相中看出。
        精准扶贫就是通过精准识别、精准施策,进而实现精准脱贫。这一逻辑在实践中存在操作上难以跨越的难度。实现精准扶贫的目标,在笔者看来,不要浮于对问题的表面理解,而是要深刻理解习近平总书记提出精准扶贫的初衷及所反映的问题,把握“精准”的核心,即低成本、高效率地消解贫困问题,从而夺取全面建设小康社会的新胜利。要达到“精准”的目的,无论是我国的传统文化智慧,还是西方社会的运行历程,在一定程度上都为我们提供了参考。老子曾说过:“我无为,而民自化;我好静,而民自正;我无事,而民自富;我无欲,而民自朴”。老子的无为而治是顺应规律而行,而非无所作为。从亚当· 斯密的《国富论》以及西方国家发展历程来看,市场这只“看不见的手” 成为国家“无为而治” 的典型范例。市场通过人类的本性与冲动,推动经济社会发展,其资源调配高效,运行成本低廉,成为效率运行的最优模式。西方基本社会保障制度是在市场经济基础上建立起来的,是与市场运行相契合的社会制度,甚至本身就是为市场经济平稳运行服务的,从现代社会对效率与公平的判断标准来说,这一制度的适度运行,既能保证市场与社会运行的效率,同时也能体现社会公平,在社会发展过程中效率与公平相互促进。但效率与公平的平衡点需要在社会发展过程中进行适时的调整,无论是过度地偏向效率还是公平,都不利于社会健康可持续发展。
        从我国目前所处的发展阶段来看,要“精准”地解决老年贫困问题,应依赖基本社会养老保险制度与社会救助制度,借鉴2005年世界银行提出非缴费型“零支柱”养老模式,建立全国统一的国民年金制度通过降低制度运行成本,并运用市场力量,对老年贫困问题进行“对焦”,从而达到老年精准脱贫的目的。

 
四、普惠与特惠:效率与公平
        从以上论述中可以看出,要精准地消减老年贫困问题,必须依赖基本社会保障制度,无论是从手段还是目标而言,都可将复杂问题简单化。对这一问题的深刻理解,还需要明晰普惠与特惠、效率与公平之间的关系。
        在我国目前对社会弱势群体关注的研究中,最后的应对措施大多是提升政府和社会的关注度,加大政府投入。但具体到政府如何加大投入?投入能从何而来?按何种标准投入?在加大投入过程中如何体现效率与公平?在已有研究中由于更多地将视野聚焦在某些特殊人群身上,缺少宏观整体层面上的通盘考虑,依据“特惠"逻辑提出的相应对策,对以上问题避而不谈,从而使得中国社会政策碎片化现象异常突出,社会保障制度的公平性受损。在市场经济条件下,社会保障制度“普惠+特惠”的关系,从根本上体现的是生存与发展之间的关系。“生存是基础,发展是补充”或“先生存,后发展”,以及在责任分担上的“吃饭靠政府,改善靠自己”,这样的公理性论断笔者相信无人不赞同,但是对于生出来的“普惠+特惠” 之关系,人们的认知就没有这么清晰,甚至在社会保障制度建设过程中,颠倒了二者间的关系。在忽视我国老年贫困问题,部分老年人基本生存需求还缺少制度性保障的前提下,却大力投资以满足部分老年人发展层次的需求,形成“特惠+普惠"的实践逻辑,从根本上混淆了生存与发展之间的逻辑关系,最终导致社会运行效率的下降与公平性的恶化。“普惠+特惠"的社会保障制度的建设逻辑,是效率与公平共同提升的重要逻辑基础。
        以国民年金制度为例。国民年金作为一项普惠性的基本养老保险制度,是部分西方国家和地区在无法通过人为努力,对低收入进行定义和测量,从而提出的一项既简洁,又极具操作性的基本养老保障制度。国民年金制度具有以下优点:1.由国家财政承担,制度简单,运行成本低廉。2.“零支柱”的运行规则,避免了部分贫困入口因缴纳不起税赋致使其老年基本生活得不到保障的情景出现。3.多层次的社会养老保险制度就能通过缴费与不缴费相结合,既能达到兼顾各方利益,还能充分激发国家、市场、社会、家庭与个人在制度建设中的活力,使多元主体在这一制度框架下实现各主体的效益最大化。4.国民年金享有者的唯一条件是年龄限制,将老年人的权利与家庭成员收入进行了切割,避免了我国目前社会保险制度运行中的利益捆绑,从而真正实现基本养老保障从家庭保障向社会保障的转变,以适应社会变迁与时代的需求。5.可以适当地降低了企业工养老金的缴费比例,在我国逐步提高退休年限的背景下,能够适当降低企业和个人的缴费负担,不仅为制度的实施降低了阻力,而且能在制度实施过程中,既能体现社会运行的公平性,也能通过在保障基本水平的基础上,进行差异化的制度设计,充分激发参与制度运行各主体的积极性,从而体现社会的效率。6.国民年金制度的建立,可以促进公平与效率在市场经济条件下通过制度进行合理性满足,一方面可以消除因人为的、非制度行为带来的社会不公平感,减少社会矛盾,利于社会稳定,另一方面通过促使体现社会效率的社会保障制度的确立,利用市场来“惩治”懒惰,对人们的价值观进行积极引导,从而提升制度的效率性激发,进而使社会保险制度具有生产性效应。
        因此,对我国养老问题要进行“精准解决”,需要通过构建“非精准”的、契合市场经济发展需要的“普惠+特惠”模式的社会保障制度,通过制度行为在满足人们基本生存需要的基础上,对人们的发展需求进行最大限度的激发,从而国家、企业、社会、家庭及个人在这一制度框架下,寻求各自效益的最大化,在公平的基础上实现效率,在效率的激发中实现公平。

 

结论
        精准扶贫是针对以往粗放型扶贫方式而提出的新的扶贫方略。精准体现对社会运行效率的强调,而扶贫又体现社会公平实践,所以精准扶贫既体现社会效率,又强调社会公平,是追求社会的效率与公平的双重实践。
        老年贫困人口是贫困群体的主体,同时贫困也是我国养老最为突出的问题。老年贫困问题消减状况在很大程度上影响精准扶贫的效果,更影响我国养老问题的化解。老年群体是社会的过去与未来,他们是过去为社会发展做出贡献的群体,是目前劳动群体将来生活状态的他者演练,因而老年人口的生活状态与水平不仅与社会稳定和可持续发展密切联系,还是一个社会文明程度的重要指针,只有老年群体在社会中拥有相应的地位和尊严,我国传统“尊老”美德才能延续,文明也才能得以展现。
        要低成本、高效率地“精准”消减老年贫困问题,就不能只是从形式与表面上对“精准”予以理解,而应该将个体的需求层次,社会发展所处阶段对社会整体需求满足内容进行精准匹配;应该在明晰我国目前所处社会发展阶段的基础上,清晰社会保障内容间的关系与优先顺序,从更深层次上理解普惠与特惠的相互关系及其政策效益,在普惠基础上发展特惠,建立国民年金制度,充分调动国家、市场、社会、家庭及个人的力量,在基本社会保障制度框架内消减我国的老年贫困问题。换言之,从长远来看,市场和制度看似“不精准的手”,才是对贫困群体精准对焦的有效手段,也是消减贫困、实现社会效率与公平的最有效途径。
 
注:本文节选自陈友华,庞飞《精准扶贫与老年贫困消减》,《河海大学学报》,第20卷第4期