以“公益性”为指南,发展现代社会服务
标签: 2018-05-30

以“公益性”为指南,发展现代社会服务

林闽钢
紫金传媒智库高级研究员
南京大学政府管理学院教授、博导
梁誉
南京财经大学公共管理学院讲师
 
        普惠和高质量的社会服务已成为发达国家的重要标志。近十年来,为满足全体社会成员在养老服务、救助服务、教育服务、医疗服务、住房服务、文体服务和就业服务等方面的需求,西方发达国家通过“社会服务化”的改革,在为社会发展提供新活力的同时,也实现了社会服务自身的转型发展。而中国社会服务长期被“吸纳”在单位服务之中,随着市场经济的快速发展与人们社会需求的不断提升,社会服务的社会化开始全面形成,中国社会服务体系走向体系重构发展的关键期。


一、计划经济时期的“单位服务+民政服务”
(一)单位服务:为集体成员提供的社会服务
        中华人民共和国成立以后,为了快速改变当时落后的生产和生活条件,以及实现国家对社会的有效控制与整合,我国采取了自上而下的行政手段,通过单位形式对经济和社会形态进行重构。由此,单位制成为计划经济时期我国经济发展和社会管理的基本形式。
        在城市,单位是我国城市一种特殊的控制与分配组织。在这种组织结构下,一方面,单位由国家设置和控制,其功能、活动范围、管理权限均由国家直接决定和规范,所需的组织资源也由国家统一调配[1]。另一方面,大部分城市居民会被吸纳进单位进行就业与生活,与单位形成依附关系。就业者的权利要在单位中实现,单位则代表国家对其负起生老病死的无限义务,这种组织方式使单位逐渐演化成家长制的社会福利共同体[2]。“单位办社会”成为这一结构最直接的体现,提供各类社会服务也成为单位一项最主要的社会职能。一般而言,单位所提供的社会服务,主要包括单位服务设施和单位生活补贴两大类。为了保障单位成员的基本生活需求,许多单位会在内部兴办住房、医院、学校、食堂、幼儿园、浴室等生活设施,以及俱乐部和运动场馆等文娱乐设施,并以免费或低偿的方式向单位成员提供服务。此外,为减轻和补偿单位成员的生活开支,不同单位还会为本单位成员发放诸如冬季取暖补贴、探亲补贴、托儿补贴、计划生育补贴、交通补贴、住房补贴和洗理补贴等福利补贴。
        在农村,通过对传统农业进行的一系列社会主义改造,20世纪50年代我国在农村地区普遍建立了人民公社。人民公社是一个集政治、经济、社会和文化功能为一体的农村组织体系[3]。农民加入人民公社参加农业生产与劳动便可以得到集体单位的保护。在公社制度下,生产队可以从可分配的总收入中,扣留一定数额的公益金,作为集体福利事业的费用。公益金一方面主要用于医疗(医疗站、赤脚医生等)、教育、文娱康乐和儿童护理等服务项目;另一方面,对于那些生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员,或遭到不幸事故、生活发生困难的社员,以及对于因公死亡社员家庭的抚恤所实行的供给或者补助也从公益金内开支。
(二)民政服务:为边缘群体提供的社会服务
        计划经济时期,除了对一般劳动者所提供的单位服务以外,对那些游离于单位保护之外的特殊群体,政府则主要通过民政服务(也称社会福利服务)对其进行生活上的基本保障。
        中华人民共和国成立初期,面对旧社会所遗留下来的大量流离失所、无依无靠、饥寒交迫的鳏寡孤独残疾者,民政部门一方面调整和改造国民党创办的“救济院”“慈善堂”,封建地域性的“教养院”“寡妇堂”等救济机构;另一方面,在全国各大中城市创办了一大批救济福利事业单位,以解决其收容安置问题。随着社会主义改造的完成,城市社会福利事业得到快速的发展。1958年第四次全国民政会议,推广兴办残疾人习艺所、精神病人疗养院、退休人员公寓、贫民疗养院等福利事业的经验,这次会议后,从城市到县都兴办了许多孤老残幼的社会福利事业单位[4]206-210。并且1959年和1960年第五和六次全国民政会议,进一步促进了城市社会福利事业的发展。20世纪60年代初,民政服务体系已初步建成。
        民政服务群体主要针对“三无”对象,包括无依无靠、无家可归、无经济来源的老人、儿童、精神病人等。如通过建立社会福利院与养老院收养孤老,为其提供基本生活照料、医疗康复、老人食堂、文娱活动等服务;通过建立儿童福利院收养社会弃婴、孤儿与流浪儿童,并根据不同的儿童类型,采取包括文化教育、劳动教育、思想教育、保育、抚养、治疗等不同的服务;通过举办精神病人福利机构收养“三无”精神病患者以及优抚对象中的精神病人,为其提供供养服务和生活管理。据统计,截至1964年年底,全国有城市社会救济福利事业单位1504个,收养人员约14万人。其中,社会福利院和养老院733个,收养老人7.9万人;儿童福利院572个,收养婴幼儿童4.5万人;精神病院199个,收养精神病患者1.65万人[4]
 

(三)“单位服务为主,民政服务为辅”的社会服务体系结构特征
        在计划经济时期,单位服务处于中心地位,用于保障那些拥有集体身份的劳动群体。而民政服务处于边缘地位,用于保护那些无法得到集体保障的、生存困难的边缘群体。就服务的对象而言,由于绝大部分城乡劳动者的生产与生活完全依附其各自所在的单位集体,能够得到“集体帐篷”下的福利庇护[5]。而对于那些无依无靠、无家可归、无经济来源的老人、儿童、精神病人,则需要接受政府部门所提供的民政服务。就服务的内容而言,单位服务作为国家控制和促进生产的一种手段,服务的内容相当广泛,涵盖集体成员生、老、病、死等生活的方方面面。而民政服务的内容相对较少,主要为特殊群体开展维持其基本生存的收养性服务。
        从总体上看,计划经济体制下的“单位服务为主,民政服务为辅”的社会服务体系结构,在很大程度上解决了居民和一些特殊困难群体的生存问题,改善了人们的生活境况。但同时,这种社会服务体系结构也存在一些缺陷。其主要问题在于:服务供给具有“封闭性”与“残补性”。首先,不同的供给主体与服务对象造成单位服务与民政服务分别属于单位集体与民政两个相互封闭的保障系统。两个系统各自运行、边界分明。并且在单位服务的内部,由于单位的类别、层级、经济与资源状况各不相同,服务的内容与水平也存在较大差异,造成单位成员之间存在福利区隔。其次,由于民政工作所获得的财政支持较少,民政部门可用于社会福利事业的资金十分有限(见图1),导致民政部门主要以兴办社会福利机构的方式,为边缘群体提供一些数量少、水平较低的救济性服务。
 
 
二、单位服务的社会化推动社会服务转型
(一)单位服务的社会化与社区服务的兴起
        1978 年以后,我国开始从计划经济体制转向社会主义市场经济体制。在体制转变的过程中,一方面,在城市里,单位的生产与生活功能开始分离,单位逐渐解体。企业成为独立自主、自负盈亏的经济实体,开始专注生产与经营。另一方面,在农村里,集体农业开始为家庭联产承包责任制所取代,人民公社被废除,农民需要自我承担风险。因此,一部分人受企业改制的影响,被推向社会逐渐失去原单位的庇护。另一部分人开始改变就业方式主动走出单位和农村,变成社会人,转向社会寻求保障。单位服务对于集体成员的保护作用发生结构性变化。在此背景下,我国的社区服务全面兴起。
        1986年,在民政部沙洲会议上,时任民政部部长崔乃夫首次提出社区服务的构想,由此拉开我国城市社区服务建设的序幕。1987年9月,民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会,提出社区服务的内容、性质和目标。之后,社区服务开始在一些城市进行试点和探索,并逐步在全国推开。1989年12月,《城市居民委员会组织法》颁布,规定“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动,可以兴办有关的服务事业”,从法律层面推动和保障了社区服务的发展。1993年11月,民政部等14部委联合下发了我国第一个专门针对社务服务的政策文件——《关于加快社区服务业的意见》,将社区服务作为建立健全社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业,并为社区服务业的发展制定了相关支持性政策。
        2000年以后,随着政府建设和投入力度的增加,社区服务进入快速发展时期。2000年11月,民政部制定《关于在全国推进城市社区建设的意见》,将社区服务作为促进城市社区建设的重点发展项目予以开展。2006年4月,国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》,提出加强和改进城市社区服务工作的指导思想、基本原则和主要任务,并为政府公共服务覆盖到社区提出相关政策措施。在城市社区服务建设全面进行的同时,农村社区服务建设也开始得到重视。尤其在2006年以后,农村社区服务在推进社会主义新农村建设的过程中开始起步,并得到较快发展。2007年5月,国家发改委和民政部发布《“十一五”社区服务体系发展规划》,从建设社区服务体系的角度,提出和规划了“十一五”期间社区服务的发展目标和重点任务。2011年12月,国务院办公厅发布《社区服务体系建设规划(2011—2015年)》,又从统筹城乡经济社会发展、加强和创新社会管理需要、强化社区自治和服务功能的角度对社区服务体系的建设提出新的目标与任务。
        经过二十多年的发展,我国社区服务已经基本涵盖城乡社区居民的日常生活,并形成以老人、残疾人、儿童、失业人员、优抚对象、困难和群体等为重点服务对象,以养老、医疗、照护、就业、文体、商业便民服务为主要内容的社区服务体系。截至2015年年底,全国各类社区服务机构和设施达到36.1万个。其中,社区服务中心2.4万个、社区服务站12.8万个、社区养老服务机构和设施2.6万个、互助型的养老设施6.2万个、其他社区服务设施12.0万个,城镇便民、利民服务网点24.9万个,社区志愿服务组织9.6万个[6]。
(二)从“封闭”到“开放”:社会服务的社会化改革
        改革开放后,我国的社会结构也随之发生深刻的变化。城市化进程的加快和农村空巢化的加重,使得城乡居民对社会服务的需求不断增加。人口老龄化的出现与加剧以及小型化与核心化家庭的日趋普遍,促使家庭对养老和各类照护服务的需求显著提升。此外,人们生活方式的改变和生活水平的提高,也对社会服务的供给提出更高的要求,这就需要通过社会化的方式对社会服务进行改革。在实践中,我国社会服务的社会化改革主要是沿着“由内向外”和“由外向内”两条路径展开的。
         1.在城市“三无”和农村“五保”对象逐渐减少的情况下,民政部门和单位集体举办的社会福利机构利用现有条件,在继续接收特殊和困难群体(如“三无”“五保”、优抚对象等)的基础上,“由内向外”开始突破收养范围,开展了自费收养业务。
        1978年9月,在第七次全国民政会议上提出,在有条件的地方,可以吸收一些城市双职工家庭生活不能自理的残疾人员,费用自理。1979年11月,全国城市社会救济福利工作会议进一步明确,要突破以“三无”对象为收养范围的规定,积极创造条件有计划地开展双职工家庭残疾人员和退休孤老职工的自费收养业务[7]。随后自费收养业务在全国各类社会福利机构普遍开展起来,并逐渐成为社会福利机构的一种扩大业务范围和重要的营收手段。据统计,1980年至2015年我国社会福利院的收养人数从4.1万人增加到21.1万人,其中,自费收养人员从0.2万人增加到8.5万人,增加42.5倍,自费收养的比例从5.0%提高到40.5%,见表1。
       

        2.为满足人们日益增长的社会服务需求,政府开始推行“社会福利社会办”的工作理念,制定优惠政策和创造有利环境,“由外向内”积极将社会力量引入社会服务中,逐渐实现了社会服务的多元供给。
        1983年4月,在全国第八次民政工作会议上崔乃夫提出:“兴办社会福利事业要调动多方面力量,广开门路。采取多种渠道,国家可以办,社会、团体可以办,工厂、机关可以办,街道可以办,家庭也可以办。”1984年3月,民政部在福建漳州举办的经验交流会上明确提出“社会福利社会办”,并认为“要促使社会福利事业从单一的、封闭的国家式包办体制,转变为国家、集体、个人一起办的体制”。1991年,《民政事业发展十年规划和“八五”计划纲要》提出:“鼓励社会各界、单位、个人和港澳台同胞投资兴办、允许私人独资开办社会福利事业;在管理体制上要形成国家、集体、个人相结合的新格局。”2000年2月,国务院办公厅发布《关于加快实现社会福利社会化的意见》,正式确立“国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子”。2005年11月,民政部《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》提出,“建立国家办福利机构为示范,其他多种所有制形式的福利机构为骨干”的社会福利事业发展的总体要求。总之,“社会福利社会办”推动了我国社会服务提供主体、资金来源、管理方式等全方面的社会化改革。到2015年年底,我国提供住宿的社会服务机构达到31187个,其中,编制登记的机构18022个,占57.8%;民政登记的机构11578个,占37.1%;工商登记的机构247个,占0.8%。社会服务已形成多元供给的新格局,见图2。
 
       
        随着单位服务的社会化和社区服务的兴起,单位服务与民政服务之间的藩篱被打破。取而代之的是,一种面向不同人群和各类需求的社会服务“层级”结构正在不断形成。在这一结构中,不同需求的群体可以获得不同层级的服务。困难群体可以获得政府部门所提供的兜底性的服务。一般群体以及经济水平较高或是具有较高服务需求的特殊群体主要可以通过社会化的服务提供渠道获得与之相对应的服务。多层级结构在供给主体、服务对象和服务内容上均实现了转变。就供给主体而言,社会服务不再由政府和单位垄断,而是通过社会化的方式,实现了服务供给主体的多元化。就服务对象而言,社会服务的对象不再根据身份进行区隔,民政服务也不再仅限于困难群体,社会服务开始面向所有的社会成员。就服务内容而言,社会服务改变了以往单纯的收养性和基础性的内容,出现了一些专业性的社会服务,服务的项目也更加多样。
然而,社会服务的多层级结构也同样存在一些问题,突出表现在:
        1.社会成员在社会服务的获取上存在“贵”与“难”的问题。其主要原因,一是政府对社会服务的支持力度不足,尤其对社会服务的投入偏少。从1980年至2015年,全国用于民政事业的财政支出虽然已由17.5亿元增加到4926.4亿元,但其占国家财政的比重却仅从1.4%增加到3.3%。政府对社会福利的支出更是只占所有民政支出的很少一部分,见图3。二是社会力量在社会服务供给上发挥的作用较弱。虽然社会服务的多元供给格局已经形成,但就整体而言,目前,社会力量对于社会服务的参与仍然不足,尤其是非营利组织在进入和发展上存在许多障碍,这在很大程度上影响了服务供给的数量和与水平。
 

 
        2.社会服务存在较为严重的“碎片化”问题。一是城乡分割发展。社会服务建设(如社区服务)具有较强的城市导向性,农村的发展存在明显滞后且严重不足。相较于城市,农村在养老、儿童、救助服务等方面面临更为严峻的需求压力。这种城乡发展不均的局面,势必会影响到社会服务整体目标的实现。二是部门多头管理。就各项社会服务的组织架构而言,我国社会服务的决策与管理通常涉及多个政府部门。这种多头管理的结构会在政策的制定与执行上对社会服务的设施建设、资金筹集、服务提供等方面造成阻碍。三是服务分离供给。这一点目前突出反映在老年照护服务领域。在我国现有老年照护服务体系中,养老照顾服务系统与医疗护理服务系统各自运行,两类服务提供机构又分而设置,使得老年人医疗、康复、护理、照顾等服务往往无法得到一体化和连续性解决。
 
 
三、“社会服务国家”:社会服务现代化的总体定位
(一)“社会服务国家”是超越福利国家的选择
        从世界范围来看,自1948年英国所颁布的《国民救助法》,确立了收入维持与个人社会服务的分离,开始把所有的收入维持方面的职责都纳入一个国家机构,地方政府则负责社会服务提供,摆脱了《济贫法》之前个人社会服务从本质上专门为穷人提供,从而开始不加区别地为所有的人提供服务[8]。社会服务的范围从少部分社会弱势群体扩展到全社会成员,社会服务的内容在不断增加,并以普遍性原则加以实施,社会服务成为全面提升社会福祉的主要途径和手段。随着人口老龄化速度的加快,特别是家庭结构的变化和经济产业结构的调整,社会服务进入快速发展的时期。以往“社会保险+社会服务”的社会保障给付结构正在发生转换,“社会服务国家”成为发达国家下一个发展趋向[9]。
        改革开放以来,虽然我国已经在整体上建立起多层次的社会保障体系,但是,就社会保障的给付而言,却长期存在“重社会保险、轻社会服务”的问题。这种“重保险”的给付结构,虽然在我国市场经济的建立和发展的过程中起到重要的保障和推动作用,但是其并不能有效解决市场经济所引发的所有社会问题。尤其是在人口、家庭和劳动力市场结构发生改变,以及社会需求快速提升的背景下,社会保险的给付压力势必会越来越大。所以,发展社会服务,一方面,可以发挥其替代效用,减轻社会保险的给付压力;另一方面,可以面向全体国民的基本需求,增加社会保障的公平性与可持续性。因此,未来我国需要以构建“社会服务国家”为导向,以社会服务为重点,探索一种适合我国国情的“社会服务+社会保险”的新型给付结构。
(二)中国式社会服务国家构建的框架
        1.以社会服务的公益性为指南针,推动社会服务全面转型。构建社会服务国家,首先需要定位社会服务的属性,即为社会服务的发展确定一个“指南针”。为此,从我国国情出发,我国社会服务要坚持公益性的属性。社会服务的公益性就是指基本社会服务、非营利性社会服务要作为纯公共物品和准公共物品向全体国民提供。一是指社会服务的可及性,二是指社会服务的可得性。其中,社会服务可及性是指城乡居民能够很方便地获得服务,即要解决获得服务难的问题。社会服务可得性指的是城乡居民能够以无偿或低廉的方式获得服务,也就是解决社会服务贵的问题。
        就公益性的实现手段而言,可主要采用“准市场”(quasi-market)的机制。一方面,发挥政府的主导性作用,履行其筹资和规制职能;另一方面,充分发挥市场在社会服务提供上的作用,并通过积极采取政府补贴、使用者付费、价格管理、社会化提供等方式来完成。
        2.以解决社会服务“碎片化”为导向,实现社会服务的有效整合。针对我国社会服务发展中所存在的碎片化问题,未来社会服务应基于“整合”的理念,从城乡发展、组织管理、服务提供等三个层面进行改革。一是从统筹城乡的角度对社会服务的设施建设、资源配置、服务供给不断进行完善。结合目前我国城市与农村社会服务的发展水平,逐步建立城乡统一的社会服务制度,促进城乡基本社会服务的均等化。二是在社会服务的组织管理层面,要加强社会服务供给决策上的沟通,强化相关政府部门间的横向协调。并在决策整合的基础上,协调做好各类社会服务的政策制定与政策执行工作。三是就社会服务的提供而言,可针对不同情况可采用等多种方式实现各服务提供要素之间的整合。例如,采取机构合并和人员团队化的方式,为服务需求者提供一站式、综合性的服务;或是基于不同类型服务机构和服务人员的功能,加强彼此之间的合作,实现各类社会服务的无缝衔接。
        3.以有质量的社会服务为目标,提升社会服务供给能力和水平。伴随我国社会服务总量的增加以及内容的扩展,社会服务能力的提升最终需要落脚到国民对于社会服务的获得感上。能否提供有质量的社会服务将成为社会服务能否实现现代化的关键指标。这要求我国在社会服务未来的发展上加强对质量的关注。一是在社会服务项目设计和服务供给的理念上,要以确保满足使用者的需要为根本导向,而不是以服务提供者为中心。二是实现专业服务由专业机构和专业人员提供。要充分发挥社会组织专业、灵活的优势。积极通过“行政委托”“政府购买服务”“凭单制”“竞争性招标”等方式,支持专业性的社会组织承担相应服务的提供。要加强社会服务人员队伍的建设。一方面,通过院校培养和职业培训的方式,实现专业化社会服务人员的储备与转化;另一方面,加强对社会工作者的培养、引入与激励,使其学有所用,劳有所获。三是加强社会服务的标准化建设。包括政府、社会和市场在内的各类社会服务提供者要基于服务的类别与内容制定统一的、可操作量化的服务标准,为社会服务提供者的准入与监管、服务的评估与审核提供标准与依据。


注:本文节选自林闽钢、梁誉《论中国社会服务的转型发展》,《行政论坛》,2018年第1期。

参考文献:
[1]揭爱花.单位:一种特殊的社会生活空间[J].浙江大学学报:人文社会科学版,2000,(10):76-83.
[2]路风.单位:一种特殊的社会组织形式[J].中国社会科学,1989,(1):71-88.
[3]吴毅.人民公社时期农村政治稳定形态及其效应——对影响中国现代化进程一项因素的分析[J].天津社会科学,1997,(5):95-102.
[4]崔乃夫.当代中国的民政:下[M].北京:当代中国出版社,1994.
[5]黄黎若莲.中国社会主义的社会福利——民政福利工作研究[M].北京:中国社会科学出版社,1995:258-259.
[6]民政部.2015年社会服务发展统计公报[EB/OL].(2016-07-12)[2017-07-18].http://www.cfen.com.cn/sjpd/hg/201607/t20160712_2353453.html.
[7]卢谋华.民政概论(试用教材)[M].北京:民政管理干部学院(内部发行),1984:181.
[8]迈克尔·希尔.理解社会政策[M].刘华升,译.北京:商务印书馆,2003:22.
[9]林闽钢,梁誉.社会服务国家:何以可能与何以可为[J].公共行政评论,2016,(5):111-125.