中国何以在新历史条件下实现“弱有所扶”?
标签: 2018-04-17

中国何以在新历史条件下实现“弱有所扶”?

林闽刚
紫金传媒智库高级研究员
南京大学政府管理学院教授、博导

       扶弱济困是中国的传统美德,在历史各时期,都存在不同的“弱有所扶”的侧重和施策。如今,十九大报告提出:“坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义”[1]。在原有的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基础上,增加了“幼有所育、弱有所扶”两项内容,特别是“弱有所扶”的提出将会成为时代性的课题,不但将进一步扩大保障和改善民生的范围,而且相关的“扶助”制度和能力建设也迎来了大发展的时间窗口。
 

一、中国历史上治国理政中的“弱有所扶”

       汉代董仲舒以五行之说陈述其扶危济困的观点,在木主其事、立春之际,理应“存幼孤,矜孤寡”,当土主其事,即夏末之时理应“养长老,存幼孤,矜寡独,赐孝第,施恩泽”[5]。
       在中国历史上,对弱势群体采取了多种扶弱救困的措施。《周礼》记载先秦时期统治者“以保息六养万民:一曰慈幼,二曰养老,三曰振穷,四曰恤贫,五曰宽疾,六曰安富”。在遇到灾荒年份时,则“以荒政十有二聚万民”,并通过多种政策来帮扶困难人群。[6]
       春秋时期,管仲推行“九惠之教”来开展扶弱救济措施,具体包括“老老、慈幼、恤孤、养疾、合独、问疾、通穷、振困、接绝”等九种政策[7]。两汉的诸位统治者将鳏寡孤独老弱群体列为主要救助对象,向其恩赐米粟布帛等生活必需品。至唐代,规定了“诸鳏寡、孤独、贫穷、老疾不能自存者,令近亲收养。若无近亲,付乡里安恤”。[8]
宋代在遇到灾荒战乱年份时,规定“可归业者,计日并给遣归;无可归者,或赋以闲田,或听隶军籍,或募少壮兴修工役。老疾幼弱不能存者,听官司收养”[9]。其中,主要有福田院、居养院、安济坊、养济院等官办收养机构,这类扶助机构自此一直为各朝代所沿袭。
       元代刑法中的“户婚”条令规定,“诸鳏寡孤独,老弱残疾,穷而无告者,于养济院收养。”[10]。至明代,朱元璋在全国范围内建立起专门收养鳏寡孤独残疾人员的养济院。到清代,同样高度关注鳏寡孤独群体的救济问题,乾隆帝强调“国家钦恤民命,德洽好生,至于鳏寡茕独,尤所矜怜”[11]。清代还专门建立了收养弃婴溺婴的育婴堂、收养老弱贫残流民的栖流所。
       总之,在中国历史上,“弱有所扶”一直受到历代统治者的重视,成为治国理政的重要手段,并形成如下主要特点:一是重点关注和扶助最底层中的鳏寡孤独群体;二是依附于宗法关系和道德恩惠;三是在帮扶政策上主要是对鳏寡孤独、老病残疾等成员进行救济,主要以物质帮扶为主,定位在维持弱势群体的基本生活。

 

       
 

二、在历史新起点上重新定位“弱有所扶”

(一)长期以来绝对贫困群体是“弱有所扶”的重点

       中国作为世界上最大的发展中国家,也是贫困问题最突出的国家。改革开放以来,中国成为全球首个实使贫困人口减半的国家,成绩举世瞩目。中华人民共和国成立至今,扶贫开发政策和社会救助制度主要瞄准的是弱势群体中的绝对贫困群体,城乡居民最低生活保障标准和农村扶贫标准都是以保障城乡居民维持基本生活为目标来进行测算和制定。

(二)“弱有所扶”将扩大保障和改善民生的范围

       近年来,中国全面实施精准扶贫战略,加快贫困地区经济社会发展,改变贫困农村落后面貌,确保7000多万绝对贫困人口到2020年如期全部脱贫,让贫困地区群众与全国人民同步进入小康社会。到2020年,7000多万绝对贫困群体的全部脱贫,这并不意味着中国已没有弱势群体,中国需要在2020年消除7000多万绝对贫困人口的同时,通过“弱有所扶”向更大规模的相对贫困群体扩展。为此,“弱有所扶”中的“弱者”要涵盖社会中各类处于生活窘迫和发展困境的群体,由此将全面促进中国反贫困目标的提升,促进相对贫困人群生活水平和生活质量的改善和提高。

(三)“弱有所扶”施策的重点是多维贫困

       到20世纪80年代,贫困概念被逐渐拓宽,人们逐渐意识到人类福祉的很多方面是无法完全用货币来衡量的,如预期寿命、教育、公共物品的提供、自由与安全等,以货币作为衡量贫困尺度的前提是认为货币能在市场上购买到一切,然而事实却并非如此。到目前,关于贫困是个多维概念而不仅是收入低下的观点已经被广泛接受。
       从世界范围来看,人们对贫困的认识正在不断加深,一方面贫困视野正朝着多元化的方向不断演化更新;另一方面,对弱者的帮扶也开始集中在多维贫困的政策干预上:根据阿马蒂亚·森提出的“多维贫困”的概念,贫困的实质是人们创造收入和机会的贫困,是人们缺乏维持正常生活和参与社会活动的可行能力[12]。贫困的定义不再仅局限于物质生活方面的匮乏,还包括人们在社会生活、精神文化生活和政治生活方面的匮乏,意味着人们处于一种被社会排斥和相对剥夺的生活状态。
       在中国反贫困实践中,也包含多维贫困的视角,如在农村低保户识别中,有的地方采取的是“一看房,二看粮,三看劳动力强不强,四看家中有没有读书郎”[13],跳出单一的收入视野,从非收入的多个方面来确定贫困对象。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2012年)》明确提出,“中国未来十年扶贫开发工作的总体目标是:到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房”[14],这个“两不愁、三保障”的综合标准,除了收入标准,还有保障义务教育、基本医疗和住房安全等方面的要求。
       基于多维贫困视角,今后中国“弱有所扶”的政策干预,需重点聚焦以下两方面:
       一是发展型贫困。目前,在缓解处于生活窘境群体困难的同时,更要重视“致贫”因素无法解决,即由于弱势群体自身的因素和社会条件的限制,导致这部分群体没有发展能力和发展机会。在此意义上,对弱势群体的帮扶,一方面需要解决他们的基本生活困难;另一方面,需要增强他们的发展能力和发展机会。这就需要促进弱势群体的社会参与,拓展有助于弱势群体社会参与和社会竞争能力提高的服务项目,挖掘其发展潜力,由“他助”转换成“自助”。
       二是贫困的代际传递。目前,中国弱势群体具有社会资本、经济资本、政治资本和人力资本等四个方面的结构性贫困特征,这些结构性贫困要素构成制约贫困户跨越贫困陷阱的主要障碍,结构性贫困的出现也使得代际脱贫行动异常艰难[15]。因此,阻断贫困的代际传递就需要破解结构性贫困,要从社会、政治、教育和经济等层面革新或建构出亲贫的结构,特别要通过改善家庭状况,提升家庭抵御社会风险的能力,帮助弱势群体家庭采取合适的抵御风险的行动,保障儿童的成长与发展,从而阻止贫困的代际传递。

 


三、“弱有所扶”的政策创新方向

(一)在最低生活保障标准(线)的基础上,推出低收入标准(线),全面开展多维贫困的监测和干预

       “弱有所扶”的对象不能局限于低保对象和特困供养人员,在目前城乡最低生活保障制度的基础上,进一步明确提出“低收入家庭”的概念,推出低收入标准(线)。低收入标准(线)的确定可以采取:一是按照目前比较多国家通行的方法,即把一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的相对贫困线,我国的低收入标准(线),也可以拟用社会中位收入或平均收入的一定比例作为低收入标准(线);二是用城乡低保标准的两倍作为城乡低收入家庭标准(线)。
       建立适合中国国情的多维贫困测量指标及其体系,评估贫困人群在发展过程中的多方面不足和需求,更好地识别贫困对象,为政府部门评估家庭以及地区的贫困程度,把握城乡贫困的广度和深度的变化,为国家扶贫和救助决策提供科学依据。

(二)从“弱有所扶”出发,推动《社会救助法》出台

       我国社会救助体系经过二十多年的建设与发展,开始走向定型和完善的新阶段。2014年5月,国务院颁布的《社会救助暂行办法》正式实施,在一定程度上满足了绝对贫困家庭在面临困难时维持基本生活的需求。
       从“弱有所扶”出发,需要对《社会救助暂行办法》实施三年来的总体情况进行评估,在更高层次上推动《社会救助法》出台。通过此举,一是以法律形式规范社会救助,实现社会救助从行政主导到权利主导的转型,使弱势群体的社会救助权利得到法律的保障,政府的救助责任和行为得到法律的规制。二是通过《社会救助法》的制定,扩大对弱势群体的扶助范围,增加对弱势群体的扶助项目,如增加护理救助等。三是通过《社会救助法》的制定,明确社会救助中各级政府的财政投入,落实各级政府的管理和监督责任,让弱势群体的扶助走上法制化轨道。

(三)通过对弱势群体的分类管理,建立弱势群体激活的政策体系

       通过分析发达国家弱势群体政策演变过程可以发现,国家经济越发展,对弱势群体政策越积极;财政投入越大,分类管理越准,助业服务越多;且各国政策都强调有无劳动能力是政策制定的出发点和重要依据。对于没有劳动能力的弱势群体,被认为是“最值得”和“最应该”扶助的。对于有劳动能力的弱势群体,扶助项目是暂时性的,扶助手段是过渡性的,就业和再就业被认为是治本之策。
       我国弱势群体激活政策目标不能仅局限于保障基本生存需要,需要提升到重视治本脱贫与发挥人的潜能上。与一般群体相比较,激活弱势群体更需要理解和尊重,不只是经济上的单纯给付金钱或物质,更强调所给予的扶助服务能帮助被保护者自立,即不但帮助其获得经济生活上的自立,而且意味着人格的自立,特别是精神上的非依赖性。
       对弱势群体激活的政策设计,需要遵循“两个确保,两个必须”。“两个确保”:一是确保没有劳动能力的对象基本生活得到长期的综合性保障,使这部分最困难人群生计有保障、发展有计划、能力有提高;二是确保法定年龄范围内且有劳动能力的对象基本生活得到暂时的过渡性保障。“两个必须”:一是对有劳动能力的对象扶助是短暂性的签订自愿就业承诺书,积极主动地接受培训和自愿接受就业,同时对其进行定期评估确认;二是必须提供“一人一策”的“就业脱困”激活方案,让有劳动能力的对象有出路、有希望,帮助他们自立自助。
       此外,一方面在全社会大力倡导劳动光荣、助者自助的新风气;另一方面,通过政府购买社会救助服务,积极推动专业社工进入弱势群体家庭开展就业服务,根据其实际情况和需求设计出有针对性的就业激活方案。目前,在我国就业服务中,有效办法是跟社区建设和管理结合起来,依托社区拓展岗位、发动社会援助岗位、通过公益性岗位开发等形式,多层面提供就业岗位。每一位助业社工在给每一位弱势群体家庭成员设计促进就业激活方案的同时,链接社会资源,帮助扶助家庭走出弱势的陷阱。

(四)落实针对贫困儿童与家庭的公共服务清单,强化公共服务清单执行的监督和管理

       从多数国家缓解贫困代际传递政策的设计来看,基本都是通过提升家庭经济和抚养能力来帮助儿童摆脱贫困风险,避免陷入贫困代际传递。通过改善家庭状况,提升家庭抵御社会风险的能力,帮助贫困家庭采取合适的抵御风险的行动,保障儿童的成长与发展,可以阻止贫困的代际传递。
       目前,中国已形成较为完整的针对贫困儿童和家庭的公共服务清单,由于省(市)这一级是公共服务清单的执行和管理主体,一方面应该鼓励不同的省(市)因地制宜进一步制定有操作性和有针对性的公共服务清单;另一方面,加强公共服务清单执行的监督和管理。在基层公共服务清单执行中,部分清单项目的执行效果却差强人意,相关落实专项资金管理不当、政策知晓度不高、覆盖人群面窄、监督与反馈机制不健全等因素严重影响了项目执行效果。因此,除了制定覆盖面广、内容完备的针对贫困儿童与家庭的公共服务清单以外,进一步加强监督和管理是缓解贫困代际传递政策执行的关键。

 

注:本文节选自林闽钢:《新历史条件下“弱有所扶”:何以可能,何以可为?》,《理论探讨》,2018年第1期。
 

参考文献:

[1]习近平.决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2017-10-28.

[2]张文修.礼记[M].北京:北京燕山出版社,1995.

[3]金良年.孟子译注[M].上海:上海古籍出版社,2016:34.

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[5]阎丽.董子春秋繁露译注[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2002:246.

[6]杨天宇.周礼译注[M].上海:上海古籍出版社,2016.

[7]刘柯,李克和.管子译注[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2002:356-357.

[8]欧阳修,宋祁.新唐书[M].北京:中华书局,2000:18-26.

[9]脱脱.宋史[M].北京:中华书局,2000:2906.

[10]宋濂.元史[M].北京:中华书局,2000:1753-1754.

[11]中国第一历史档案馆.清实录[M].北京:中华书局,1986:911.

[12][印度]阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京:中国人民大学出版社,2002:9-23.

[13]李裴,罗凌.精准扶贫“四看”法[J].农村工作通讯,2015,(18):40-42.

[14]国务院.中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)[N人民日报,2011-12-02.

[15]林闽钢,张瑞利.农村贫困家庭代际传递研究———基于CHNS数据的分析[J].农业技术经济,2012,(1):29-35.