租购同权,何以可能?
标签: 2018-04-10
租购同权,何以可能?
 

陈友华

紫金传媒智库首席人口学家、高级研究员

南京大学社会学院副院长,教授,博导

施旖旎

南京大学社会学院博士研究生
 

       自从去年广州推出“租购同权”政策后,舆论沸腾,或欢呼新政要成为“楼市炸弹”,或迎接“租时代”的驾临。激动之余,何谓“租购同权”?租购同权能否真正落地?租购同权对房价与房租究竟将产生怎样的影响?特别是租购同权是否意味着租房也能享有优质教育资源,租户子女甚至也能上名校?租购同权对社会管理将带来怎样的问题与挑战?诸如此类的问题,均未得到认真细致的研究和科学严谨的回答。本文尝试回答租购同权引发的若干问题,并希冀更多的人加入到对此问题的研究之中,以进一步深化对租购同权的理解与认识,并为推动租购同权政策的完善出谋划策。

一、租购同权:概念与意义

       在中国,房产上附着子女教育、医疗、就业、养老、社会保障等很多权利。因此,在中国,房子不仅是用来住的,而且很多时候也意味着能否享有当地基本公共服务的权利。以往,租房与购房在公共服务的享有方面存在着很大的差异。在此情况下,“租购同权”的概念得以提出。所谓租购同权,又称“租售同权”,指租房居民与买房居民享有同等权利。
       房子不仅是砖瓦、水泥、混凝土搭建出来的空间,用以解决民众的居住问题,对国人来说,房子还是家的物质承载体。没有房子,即便结婚,也很难有家的感觉,因而心会漂浮不定,缺少安全感。研究表明,在中国,住房不仅影响着个人的社会经济地位,也影响着个人在婚姻市场中所处的位置,住房是中国婚恋市场中用来衡量对方经济条件和家庭状况的重要指标。[1]
       婚恋市场对住房的重视,不仅因为房子的财富象征意义,还因为房子在中国承载着子女教育、就业、医疗、社会保障等权利。中国的户口迁移也多以有房为前提,就连集体户口与居民户口在很多问题上也差异很大。集体户口通常只具备“不完全市民资格”,只有当他们在城市购买住宅之后,才可能获得所在城市“完全的市民资格”(居民户口)。[2]“户口+房子”成为一个人在当地能否享有完整的基本公共服务的前置条件。古人云:“有恒产者有恒心”,在当下的中国已经演变成“有房产者有恒心”,是否有房产已经成为当下不同阶层的分野。
       “租购同权”正是在这种分野日益加剧的现实情况下提出的,若能实现,将是城市租房者的一大福音,也是中国走向更加公平而和谐的社会的必然趋势。但近期能否实现,将遇到哪些挑战,将产生怎样的后果,还值得深入讨论。
 


二、租购同权:何以可能?

(一)房子上捆绑的权利:能否去除?

       如前文所述,中国的住房公共政策给房屋所有权赋予了很多远远超越居住功能的价值,如户籍、子女教育、养老等。因此,在很多城市,即使“房子不是用来炒的”,但因为其上捆绑了很多的福利与权益,因而也不只是用来“住”的。甚至只有拥有房屋所有权并落户时,才可以享受相应的福利与资源。
       目前媒体讨论热火朝天的“租购同权”,关键就是要赋予租房者和购房者在公共服务方面享有同等的权利,特别是教育方面的权利。但对于一线城市与部分二线城市来说,房屋所附着的优质教育资源的溢价早已经充分体现在了房价中,学区房便是典型。要赋予租房人就近入学的权利,特别是就近享受优质学区教育的权利,短时间内却不易实现。

(二)租购同权:对公共资源的竞争因此而减弱?

       张洽棠指出:“在资源稀缺的情况下,解决资源配置的办法无外乎四种:一是用价格来配置,即出价高者先得(如私立名校);二是用权力来配置,即由有权的人来决定将资源配置给谁;三是通过排队来配置,即排在前面的先得;四是以抓阄的方式来配置,即谁抓到名额归谁。四种方法的核心都是公平与效率的平衡,都做不到两全其美。”[3]
       “租购同权”与优质资源稀缺性是两个完全不同的概念,租购同权只是解决资源怎么分配的问题,也就只是解决资源配置的一种方案。它改变的只是资源分配方式,并没有以增量的方式赋予租房者权利,并不能改变优质教育资源稀缺的现实状况[4],这种行政干预的方式与禁止择校等简单化的追求公平的教育政策一样,并不能带来真正的公平[5]。
       而没有增量优质资源的加入,租购同权的方案会使得对优质资源的争夺更为激烈。造成这一现象出现的根本原因是公共资源的差别化配置。解铃还须系铃人,要想化解目前的这种状况,还需要公共资源的均衡化配置。在既得利益者掌握公共资源配置权力的情况下,公共资源均衡化配置短期内何以可能?

(三)国人习惯:能否改变?

       中国自古就有“安居乐业”的传统,“有房才有家”的观念深入骨髓,因而“买房才能心安”。作为外来人员,感觉只有买了房,才不算“漂”,才算真正在当地扎下了根;而没有房子,始终给人一种飘忽不定的感觉。大多数情况下,租房只是临时性的抉择,而且多是在资源短缺情况下所作出的无奈抉择。
       即便在西方,租房也绝非长久之计。西方国家的年轻人刚开始工作时,多是租房居住,但到一定年龄,人生有了一定的经济积累后,大多数人也是选择买房。国内媒体充斥的对西方年轻人不买房的理解实际上多属于误读,而鼓吹者和倡导者却大多住着自己买的房子。有房者倡导租房,既存在“饱汉不知饿汉饥”可能,也不排除其自身利益在作祟。

(四)租购同权:现实还是象征?
       要真正理解“租购同权”的可能性,我们先要了解购房者能享有哪些权益,然后分析租房者享有平等的购房者权益的可能性。首先,租购同权,绝非租(房)与户(籍)同权。在很多大城市,基本公共服务权益与其说是与房产挂钩,不如说是与户籍捆绑。子女教育便是其典型。在大城市即便能购房,却未必能落户;不能落户,也就很难享有基本公共服务的权益。因此,在这些大城市,不仅要购房,更要落户,不落户,其实际意义就将大打折扣(房产此时多只有居住与投资价值)。
       对很多进入城市谋生的人来说,即便购买了房屋,如果不能落户,也不能和拥有户籍的当地人一样享受同等的公共服务资源。特别是在北上广深四个一线城市与部分二线城市里,教育、社保、医疗等与生活密切相关的优质公共服务资源,只会满足户籍人口,而极少会满足其他人口[6],这意味着,连“购户同权”的实现都是有困难的。在某些城市,如果没有本地户籍,除非具备一定条件(如按章纳税或缴纳社保一定时间),否则甚至连在这些城市购房的资格都没有,更别奢望“购户同权”。
       目前,很多城市“就近入学的标准基本都是:第一顺位是房户合一,也就是监护人是‘房主+户主’;第二顺位是‘房主’;第三顺位才是‘租房’。很多热点学区,一般只能保证房户合一的第一顺位入学,很多监护人非房主的三代都需要调剂”[7]。在当前优质教育资源仍处于极度紧缺的背景下,重点学校在录取过程中仍会对自有房和租房者进行排序,在一些热门重点学校,甚至会根据家长户籍、工作单位所在区域分级排序或打分排序。如“深圳在学位安排上探索积分入学办法,不仅需要考虑对户籍、房产的分类情况,还考虑购房或租房时间、社保等情况。实施方案不同,其效果也可能会有差异”[4]。在优质教育资源严重匮乏的情况下,“租”与“购”能否同权,仍有待具体方案的出台。
       如同中国的社会阶层结构正经历急剧的分化一样,中国的城市已然发生并仍在发生剧烈的分化。“租购同权”甚至“购户同权”的落地难度与其所在城市的户口含金量紧密相连。一线与部分二线城市没有门槛的租购同权要在近期内实现将十分困难。而在其他城市,“租购同权”的实现却又意义索然:一是这些城市的房价相对较低,住房在这些城市根本就不算什么突出的社会问题。二是这些城市原本人口就不是很多,在人口净流出的情况下,已经逐渐认识到人口规模对城市发展的极端重要性,因而想方设法出台各种政策措施吸引人口流入,这些政策措施中就包括“租购同权”与“租户同权”。因而在这些城市,附着在房子上的权益已经很少。三是这些城市本身集聚的优质资源就很少,户口的含金量很低,因而对外来人口的吸引力十分有限。
       因此,“租购同权”对不同的城市,其落实难度有天壤之别。公共资源富集越多的城市,落实起来难度越大;公共资源富集越少的城市,落实起来难度越小。人们想去的恰恰是那些公共资源富集的北上广深四个一线城市与部分二线城市,而正是这些城市对租房上学设置了非常严苛的条件,整座城市符合条件的可谓屈指可数,即便符合条件,解决的也仅仅是能上学的问题,而绝不是租房上名校的问题。因此,在中国的当下,在一线与部分二线城市,“租购同权”的象征意义远大于实际意义。
 


三、租购同权的背后:还隐匿了什么?

(一)对高房价的回应

       租购同权之所以在全国范围内引起社会的极大关注,原因在于:一是大城市房价高企,越来越多的人,特别是新进入大城市的年轻人只能“望房兴叹”。政府希望通过大幅提升租赁住房的供应量,实行租购同权,来解决买不起房的大城市人口的居住问题。二是对高房价做出的某种姿态性回应,一方面平息无房者特别是外来买不起房子的年轻人的愤怒,鼓励年轻人租房,不仅解决其栖身之所,还能让年轻人梦想以此来解决子女入学等难题;另一方面吸引年轻人待在这些大城市,为其努力工作,以延续其长久的竞争力。

(二)规范与促使租赁市场发展

       租购同权的核心是保障租房者的权利,这本身体现着政府解决城市居住问题、对租房市场进行规范的一种态度。“2015年住建部在16个大城市的专项调查数据显示,住房市场上能够租赁的中小户型住房非常少,合租比例达到50%,这一比例在大城市更高,房源数量与租客数量相差悬殊。”[8]可见,居民的住房需求,特别是大城市流动人口的住房需求难以得到满足。同时当前的房地产租赁市场还存在很多不规范的现象,“租房仍有诸多不便,存在诸如居住空间自主性差、租房协议稳定性差、房租随意性大等问题”[9]。因此,实施“租购同权”是转移买房压力,发展与规范住房租赁市场、保护承租人与出租人的合法权益的要求。

(三)房地产去库存

       经过近20年的快速发展,中国房地产市场最突出的问题已经不是住房短缺,而是结构性失衡。这种失衡主要表现在两大方面:一是区域失衡,大城市供给不足与小城市需要去库存并存。目前,中国总体上不缺住房,缺的是北上广深四个一线城市与部分二线城市的住房。正因为如此,房地产去库存成为2016年中国政府五大经济工作重点任务之一。二是表现在房产内部各物业结构的严重失衡。民众更关心的是与个人密切相关的住宅是否过剩,公寓、商铺、写字楼等物业的供需情况较少能进入普通民众的视野。实际上,在2016年中央政府下大力气去库存之前,不仅部分二线城市与几乎所有的三线以下城市都存在住宅的过剩,包括一线城市在内的几乎所有城市都存在公寓、商铺、写字楼等商业物业的严重过剩。
      只有一线城市、部分二线城市与极少部分三线以下城市仅对住宅实行限购①,而对其他物业都不限购。在“租购同权”口号下,部分城市允许商业用房改租赁住房(商改住),甚至在政府土地出让时鼓励房地产开发商自持等,表面上看是为发展住房租赁市场积累房源,培育机构住房租赁者,实际上是为公寓、商铺、写字楼等过剩的商业房产去库存提供路径。

(四)市场与政府责任的分野

       居住权属于基本人权,“居者有其屋”(人人有房住,但只有购买者才能有住房产权)是公民应享有的权利。如果城市居民或者家庭有能力,其居住问题应多靠购买商品房自行加以解决。如果购房超出了个人或家庭的经济承受能力范围,政府应该为其提供公租房等住房保障,以解决其居住问题。因此,在公民居住权问题上存在着政府、市场与家庭和个人的责任及其边界问题。 
       但我们看到,政府在土地出让过程中,为了避免地王的再次出现,规定了土地出让时的最高限价;当土地出让价格达到土地出让最高限价时,接下来的土地竞拍变成竞建保障房,其建设成本不允许计入土地价格与商品房价格成本中,保障房建成后无条件免费移交给政府。通过这些方法,住房保障责任被转嫁给市场,最终转嫁给住房购买者,而且名义上不再会出现地王,但在将保障房建设所占用土地与建设的成本摊派到剩余的商品住房上时,实际意义上的商品房的楼面地价可能创新高,成为名副其实的“隐形”地王。更让人担忧的是:商品房与保障房在一个居住小区混搭出现,将为日后的商品房购买者与公租房居住者之间围绕资源共享等存在各种纷争埋下种子,为日后的管理埋下了隐患。
       改革开放后,经过这些年的发展,全国各城市间已经出现了严重的分化,房地产业的发展机会也越来越向大城市聚集,房地产投资越来越向一线与部分二线城市集中。在此情况下,从2015年下半年开始全国一线与部分热点二线城市“逢土拍必地王”,并出现了地王围城的“奇妙景观”,更可怕的是“地王”现象逐渐向大城市周边蔓延。如果地王上市,房地产市场将是一个怎样的情形,可想而知。在此情况下,出台“租购同权”,从共有产权、租购同权、租赁试点等角度进行大力宣传,给社会营造一种对中低收入住房保障全面到位的氛围,给那些买不起商品房又没有资格申请或者没有耐心等待保障房的人带来一丝希望;同时,把商品房与保障房等做切割,以满足不同层次购房者需要的方式,部分放开高端房地产市场限价,从而为地王上市铺平了道路。
 


四、租购同权的后果:谁是受益者?

(一)租购同权与房租涨跌

       在“租购不同权”时,租房只能满足居住需求,因而房租相对便宜,房子的租金回报率与租售比在一二线城市都很低。如果开发商开发的房子只租不售,只有在租售比达到一定水平后,开发商才愿意开发租赁住房,才有利可图。而要达到这种效果,只有两种办法:一是提高房租,二是降低开发商开发成本。大城市房价中,土地成本占大头,只有通过降地价才能降房价。而降低地价,不仅会造成政府财政收入减少,更会造成土地市场的紊乱,从而不利于房地产市场的平稳发展。出于上述考虑,一个折中的办法诞生了:让地方国企接盘租赁房产的开发。上海市2017年7月首次以“招拍挂”方式出让两块租赁住房用地便是如此。这两块分别位于张江南区和嘉定新城的“只租不售”地块,最终都以不足6000元的楼面地价出让给地方国企,远远低于周边以往通过“招拍挂”方式出让的土地价格。通过这种方式大大降低了租赁住房建造成本,并以此来人为地提高租金回报率。否则,在土地成本并未明显降低的情况下,如果租赁价格过低,必然影响开发商开发租赁住房的积极性,进而会减少租赁房源的供应量。需要注意的是:开发商对租赁房屋的整体开发与运营,意味着房屋租赁市场也可能由过去的以散兵游勇式的个人为主逐渐转变成租赁机构主导的市场。组织掌控市场的能力是个人无法企及的,而房屋租赁市场本身是一个区域性市场,独立性相对较强,更容易被租赁机构垄断和操控。
       对个体出租人来说,在租金回报率很低的情况下,很多人购房主要考虑的是自住或房产增值,购房主要不是为了赚取租金收益。“租购同权”使得房东在为租户提供居所之外,还为其提供了子女上学、医疗、就业、养老与社会保障等机会,附着在租赁房屋上的利益陡然增加,房租自然也会随之上涨。有研究表明,即便是提高贷款利率、提高首付比例等试图抑制住房消费来降低房价的调控政策,因为把购房需求转化为了租房需求,也会推高房租。[10]

(二)租购同权与房价涨跌

       租购同权会使房价上涨得到抑制吗?这似乎是不明真相的人对“租购同权”拍手称快的重要原因。然而,在兴奋之余还需要确认两个重要问题:一是租购同权是否真能落地,二是住宅用地是否有实质性的增加。上文分析已清楚地表明,“租购同权”在北上广深四个一线城市与部分二线城市落地的难度很大。至于后者,笔者注意到,人口净流入较多的大中城市并没有因此而增加住宅用地的供给,只是对住宅土地供应结构进行了调整。只租不售住宅用地大大增加,公共产权住房用地增加,甚至住宅土地拍卖中因达到土地最高出让价格转而“竞自持率”或“竞保障房面积”而占去部分土地指标,这意味着商品房土地供应的减少,进而导致商品房供应的减少。
       短期看来,在土地拍卖中的“竞自持率”或“竞保障房面积”的竞拍方式,会使租赁住房用地的比例大大增加。这可以增加租赁住房供应量,更重要的是将锁定开发商的资金,起到“冻结热钱的作用”,开发商“快速拿地—快速开发—快速销售—快速回笼资金”的资金周转模式将得到遏制。[11]但长期来看,由于商品房供应减少,供需关系因此而改变,自然会导致房价上涨。同时,政府在转让土地时,把建公共产权住房等成本转嫁给开发商,这些成本最终都将计入商品房价格之中,从而进一步推升商品房价格。

(三)谁是租购同权的受益者?

       如果租购同权本意是为了保障租房者的权益,那么我们可以试想租房者能否真正成为受益者。如果租购同权确实可以规范租赁市场,使房客不至于处在随时可能被赶走、被克扣押金等境地,尚有积极的一面。然而,在规范的同时,也意味着可能必须到相关部门登记。以往私人出租一般不会到政府相关部门登记,即便在流动人口管理中实施“以房管人”的政策措施,最关心的也是如何把流动人口管理好、不出事,而不关心出租户是否缴纳房屋出租的税费。虽然一直有对出租房屋的纳税规定,但基本上没有被执行。住房租赁市场规范与“租购同权”的实行,将使房屋租赁逃脱不了纳税的命运,而这些税费很可能最终转嫁到承租人身上。如此看来,反而会进一步加重承租者的生活成本。
       目前看来,开发商和个体出租人也不一定是受益者。开发和运营租赁住房本非开发商所愿,这种长期持有使得快速回笼资金的模式泡汤,也对其物业管理形成巨大挑战。而个体出租人很可能面临组织化运作的竞争和登记程序的约束等。
       对于地方政府而言,短期来看,“只租不售”地块的低价出让也是一种巨大的财政损失,但对规范租赁市场,为日后收取房租税奠定了重要的基础。而商品房价格的上涨,也可让其在地价和税收上受益颇丰。更重要的是,“租购同权”政策的出台可争取民心。因此,“只租不售”土地转让方式,短期看,政府在损失土地出让收益的同时,也会为其赢得民众的信任与支持,可谓“得失各半”;长期来看,情况则更为复杂。
 


五、讨论:居住问题靠买还是租?

       在当前的政策环境下,解决“住有所居”主要有三个途径:市场化的商品房、政策性的保障房和租赁住房。租房多是临时性措施,主要是年轻人财富积累不足,靠租房临时解决居住问题。也许有人会说,新加坡与中国香港一半甚至更多的家庭住在政府提供的公屋中,这两个国家或地区的政府甚至也因此而自我标榜。实际上这两个国家或地区是土地财政的始作俑者。试想一下,一个富裕社会,国民多买不起房,只能蜗居在政府提供的公屋之中,这究竟是福祉还是悲哀?
       在住宅土地供应不增加的情况下,只租不售住宅用地增加,土地拍卖时要求开发商竞建租赁房,会导致商品房用地减少,用地成本增加,商品房供给减少,进而推升商品房价格。从“全球看,任何一个通胀国家的租赁行为都不会非常稳定,因为长期租赁带来的是购买力越来越低。相比购房可以选择信贷等杠杆,租房者很难承受房租的不定期上涨。在北上广深这些城市的房租约等于月供的区域,外地人打算长期留下来,买房还是必然的理性选择”[7],而选择租房仅仅是买不起住房情况下的无奈之举。由此可见,“有房住”也许能暂时平息“有住房”的强烈需求,但在户籍制度没有动摇、公共资源的均衡性配置没有大幅提升的情况下,“有住房”的需求将一直持续下去。

注:本文节选自陈友华、施旖旎:《租购同权:何以可能?》,吉林大学社会科学学报,2018年02期


参考文献:

[1]廉思、赵金艳:《结婚是否一定要买房?——青年住房对婚姻的影响研究》,《中国青年研究》,2017年7期。

[2]刘刚、邓蕾、李子:《“城市开发”背景下的青年购房行为研究——来自上海的调查》,《中国青年研究》,2011年5期。

[3]张洽棠:《租售同权:或难实现教育公平》,《中国经济导报》,2017年7月29日第B01版。

[4]周景彤、梁婧、范若滢:《“租购同权”重在落实》,《中国金融》,2017年17期。

[5]冯皓、陆铭:《通过买房而择校:教育影响房价的经验证据与政策含义》,《世界经济》,2010年12期。

[6]刘伟:《立法保障“租售同权”只是第一步》,《深圳商报》,2017年7月31日第B01版。

[7]邹昶昊:《租购同权房价杀手还是帮凶?》,《新金融观察》,2017年7月24日第10版。

[8]黄燕芬、王淳熙、张超等:《建立我国住房租赁市场发展的长效机制——以“租购同权”促“租售并举”》,《价格理论与实践》,2017年10期。

[9]谢志强、黄磊:《买房时代会向租房时代转变吗》,《人民论坛》,2017年24期。

[10]朱国钟、颜色:《住房市场调控新政能够实现“居者有其屋”吗?——个动态一般均衡的理论分析》,《经济学(季刊)》,2014年1期。

[11]孙蔚:《租购同权成压倒房价的稻草?》,《中国消费者报》,2017年7月27日第1版。