公共服务动机视角下的公共服务精神塑造
标签: 2018-01-30

张素红

南大政府管理学院博士研究生,金陵科技学院教务处副处长、副教授

孔繁斌

紫金传媒智库副主任、高级研究员,南大政府管理学院院长,教授,博导

 

       我国在社会主义市场经济发展新的历史阶段,“服务是政府职能的必然选择”。公共服务精神是服务型政府的核心价值理念,是政府从事社会管理和服务的最高精神追求,为政府及其公务人员的存在价值提供根本的精神导向。

       但是,在中国社会转型时期,公务员队伍公共服务精神严重缺乏、公共行政伦理失范、公共服务效率低下的现象比较严重。深化行政管理体制改革,提高公共服务和社会管理的能力,建设人民满意的服务型政府的关键是提高公共部门工作人员的素质和能力,培育公共服务精神。因此,重申和进一步塑造公务员公共服务精神,构建高素质公务员队伍对于政府治理能力的提升都显得非常重要。

 

 一、公共服务精神内涵和理论基础

       公共服务精神是指在公共行政中出于对公共的事务、事业和利益负责的理念,以追求公众幸福为目标,为公众提供优质的公共服务而努力所表现出的一种精神。

       在我国,虽然理论界对公共服务和公共服务精神等概念的探讨出现得比较晚,但二者却始终渗透在社会主义建设和改革的各项具体实践中,并以“为人民服务”贯通于中国共产党的全部执政实践中。党的十六届六中全会和十七大提出的社会主义核心价值体系和政府服务精神在许多方面相吻合,诠释了政府服务精神的基本内涵。现阶段构建服务型政府和和谐社会的前提下,中国特色的公共服务精神的核心内涵和要求应该包括坚定的共产主义信念、全心全意为人民服务的根本宗旨、公平公正的履职要求和责任意识、勇于创新、敢于担当的实践精神。

 

       公共服务精神、公共伦理和公共服务动机的核心内涵是公共性和他在性。而在众多公共服务动机理论的运用研究中,大量的事实验证了佩里和怀斯提出的公共服务动机理论的三个基本假设:一个人拥有越强的公共服务动机(PSM),他越愿意在公共部门工作;在公共组织中,公共服务动机影响着个人绩效;能吸引有较高公共服务动机人的公共组织可能较少地依赖实用主义者,并有效地管理个人绩效。国内学者也通过实证研究得出结论:公共服务动机与个体绩效正相关,公共服务动机强的政府公务员绩效更高,公共服务动机可以较好地解释个体绩效中人际促进、工作奉献带来的情境绩效和任务绩效的变异。

二、公共服务动机理论的三个基本命题

       最早,佩里(Perry,1990)认为公共服务动机是一个广泛的、多层面的并且难以捉摸的概念(Rainey,1982),同时,它是一个内在的心理过程,并且会随着外部环境的变化而有所不同(曾军荣,2008)。尽管目前关于公共服务动机还未形成统一的概念,但总的来说,公共服务动机(PSM)及其相关的研究均表现为收敛性和发散性。到目前为止,不同的国家都开展了不同文化背景下的公共服务动机研究,研究的主题主要包括概念、特征、测量、影响因素、跨文化研究及运用研究等方面。佩里和怀斯最初提出三个基本命题,同时也奠定了之后研究的基础。我们可以从基本命题出发,探索其对呼唤或激发公务员公共服务精神产生的影响进行评估。

       命题1:一个人拥有的公共服务动机越强,他越愿意在公共部门工作。个人行为及工作选择会受到个人身份和组织特点的影响。它所阐述的是“吸引—选择—投入”(Attraction-Selection-Attrition)三者间的关系。假设组织可以利用财产吸引或者根据个人属性选择员工。反过来,个人属性也会影响组织。个人理性动机、规范动机和情感动机越强,个人越会从组织中寻找能够满足个人需要的要素。

       命题2:在公共组织中,公共服务动机影响着个人绩效。佩里和怀斯( Perry,Wise, 1990, 371) 的论点有两个方面:一是公共部门的工作性质能激励个人有较高的公共服务动机,因为个人更愿意接受有较高任务属性的工作。二是公共服务动机可能影响组织承诺,影响可能的角色行为和创新活动。这两者对个人行为都非常关键。

       命题3:能吸引有较高公共服务动机人的公共组织可能较少地依赖实用主义者,并有效地管理个人绩效。经济学家们(Delfgaauw 和Dur 2008a;2008b;Georelis,Iossa 和Tabvuma 2008) 提出公共服务动机提高了政府实现成本最小化的可能,因为它能够提供比私营企业较低的财务激励措施。如果员工有较高的公共服务动机,公共服务机构将通过非功利性奖励抵消财务奖励成本。

       总的来说,公共部门工作人员比私营部门工作人员较少看重物资奖励。公共服务部门提供广泛的激励范围,这样能呼唤公共职业更多的社会属性。所以,内在奖励比与经济性的外在奖励更加重要。也就是说,公共组织更倾向于低动力(low-powered) 激励结构。动机拥挤理论认为,这是理性的决策,因为可以避免破坏内在动机。

 

       公共服务动机理论是由国外率先提出并且开展研究已经多年。国内部分学者将其引进,但根据中国国情进行实证研究的案例不多。佩里和怀斯等西方学者最初研究公共服务动机的人性假设基础是“经济人”假设,认为人的本性是追求个人利益、最大限度地满足自身的经济利益。后来,佩里提出的相关指标和各个维度的公共服务动机理论,基本上是以“社会人”假设的为前提。在我国,传统观念是“性善论”,“人之初,性本善”,我们在理解和运用上述的三个基本理论假设时要结合我国实际。目前,我国实行“依法治国”和“以德治国”并举的治国方略,用道德规范来约束公职人员的言行,用“道德失范”来表示公职人员的道德沦丧,客观上要求公职人员符合“道德人”假设。强调对公务员的道德激励,公职人员必须摒弃个人私利,追求公共利益,全心全意为人民服务,对道德品质提出高水平要求。

三、公共服务精神塑造路径

       目前,我国公务员公共服务精神存在一些问题,如部分公务员“公仆意识”淡化,公共服务精神缺失,将手中的“公共权力”市场化;责任意识淡化,强调行政责任,淡化法律责任和道德责任;缺乏公平公正的服务精神。基于佩里和怀斯( Perry 和Wise) 提出的公共服务动机理论的三个基本假设,我们可以从新的视角理解公共部门工作人员人力资源开发与管理,通过强化公务员内在激励和注重外在激励的内在性,激发他们公共服务内在动力。

       强化公共部门工作人员内在激励,要做到内在激励的外在性,换句话说,就是通过激发个人的内在动力,提高公共服务绩效。这就要求做到几种关系的和谐。一是个人特性与组织或岗位的和谐,提高“个人—组织”( 岗位) 的匹配度。公共组织可以采取针对性的内在激励方式,如使命激励、胜任感激励、精神激励、声誉激励、自主性质的授权激励等,以提高公共服务动机与内在激励方式的匹配程度。这种激发个人内在激励的方式既能提高公共服务人员的满意度,亦能降低激励成本,提高公共服务效率。在新入职人员的招聘与甄选阶段,可以通过公共服务人员自主性岗位竞聘等多种措施,实现具有公共服务动机倾向的公共服务人员与强公益性岗位的有效匹配,提高公共服务动机与岗位、任务的匹配程度。另外,重塑以服务为价值导向的行政文化。这种精神的约束是发自内心的、自觉的约束,是公务员遵纪守法的根本保证。

       二是公共组织人力资源管理政策与工作特征两者的和谐一致。新时期的社会治理,是多元治理主体共同合作的过程。各治理主体之间,已经不是施恩与受惠、指挥与服从的关系,而是各工作人员的自尊与荣誉、与管理者之间的平等关系。在工作中,工作人员会对管理者权威的接受程度下降,而要求积极参与组织的决策与管理事务。三是人存在“三重结构”间的和谐。对于人的认识,张康之教授认为,人除了物理存在和精神存在之外,还有人的道德存在。人的道德存在是人的最高形式的存在,它的终极形式就是良心。人是复杂的综合体,人的物理存在、精神存在和道德存在决定了人有着对立的倾向和冲动。人只有将这些对立的倾向和冲动协调起来才能成为完整的人。”人的生理需求会反映到人的心理上从而转化为人的精神存在,人的道德存在也会通过人的心里而转化成人的精神存在。良心是道德存在的最高形式,公共管理过程中也要会巧妙地利用“良心之用”。

       公共选择理论的前提是“经济人”假设,而公共服务动机正是对公共选择理论的批判与反思。笔者认为,“道德经济人”是我国服务型政府治理模式下公务员的理想人性假设,“道德经济人”行政人格是独立型行政人格的外在表现,是公务员行政人格塑造的伦理角色定位。我们说良心是一种自为的存在,它作为道德升华而达到的一种境界是不需要以其他因素的支持作为它的存在前提的。加强公务员行政人格塑造的外部控制机制建设,以实现他律。强化公务员行政人格塑造的内部控制机制建设,以实现自律。可以将公共管理这一新型的社会治理模式中所拥有的服务精神转化为自我的道德信念和行为标准,即作为制度力量、体系结构力量的服务精神和原则转化为个人的道德力量。这样一来,公共管理行为就不再是传统意义上的职业行为,而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。

       激发公共部门工作人员内在动力的同时,也要注重外在激励的内在性。公共服务动机影响个人绩效,组织承诺也会影响个人满意度。虽然影响个人绩效的因素很多,且公共服务动机与个人绩效的关系间存在一些中介因素,但是,来自组织的激励要素不可忽视。组织承诺是指组织承诺的感情维度,即组织成员被卷入组织、参与组织社会交往的程度,它包括价值目标认同、员工自豪感以及为了组织的利益自愿对组织作出牺牲和贡献等成分,表现为员工在组织目标下忠诚努力地工作。

 

       “公共性”和“利他性”是公共服务精神及公共服务动机的共同点。公共服务精神的内涵中又“呼唤”公共伦理精神,是在社会治理的意义上处于建构合作治理体系的需要。新时期我国提出构建服务型政府,提高政府公共服务效率,实现社会治理现代化的关键是要建设一支具有公共服务精神的现代公务员队伍。公共服务精神是我国服务型政府确立价值取向的基本依据,是政府为公众提供公共产品及公共服务时进行评价、判断和选择的标准。塑造公务员公务服务精神,一方面,要从“修身”开始,加强自律,注重其主观世界的改造,提升自身素质,巩固和提高为人民服务意识。在工作中要树立公共服务型政府的形象,公务员应实现“三个转变”:一是转变权力观念,做到权为民所用。二是转变工作作风,做到情为民所系。三是转变运作机制,做到利为民所谋。另一方面,要强调和完善各种组织制度,包括依法行政制度、行政公开制度、责任制度和竞争激励制度,强化公务员服务意识、法律意识和责任意识。同时,在政府与社会之间的互动关系中构建公共伦理,发挥公共伦理的规范和引导作用,使得公共伦理的建设和作用的发挥逐渐从政府主导向社会推动、政府决定向社会选择以及政府建设向社会孕育转变,进而通过政府和社会的共同作用来走出公共伦理建设和作用发挥的困境。

注:本文节选自张素红、孔繁斌《公共服务动机视角下的公共服务精神塑造》,《南京社会科学》2016年第11期。