公共服务质量评价:国外经验与中国改革取向
标签: 2018-01-23

林闽钢   

紫金传媒智库高级研究员,南京大学政府管理学院教授、博士生导师

杨    钰   

南京审计大学公共经济学院副教授
 

       在行政管理改革之中,政府发现如何给公众提供高质量的公共服务才是最关键。近十年来,推动管理型政府向服务型政府的转变成为中国改革的最大共识之一,公共服务职能已成为政府改革的重心所在。如何评价并持续改善公共服务质量已成为服务型政府建设的重要内容。国外公共服务改革积累了丰富的公共服务质量改善的经验,研究国外公共服务质量评价的经验为我国公共服务改革提供借鉴,是本文之立意所在。

 一、国外公共服务质量评价的实践

       公共服务质量管理运动以英国、美国为发展先锋,迅速席卷欧美各国。20世纪90年代后,亚洲一些国家,如日本、韩国、新加坡也结合自身情况开展了公共服务质量改善运动。从国外公共服务质量评价实践来看,具有如下特点:

       第一,公共服务质量评价并不是作为一个独立的手段与方式而存在,它是嵌入在公共服务质量管理中的。因而,各个国家公共服务质量评价的开展都以公共服务标准的制定为蓝本与依据,除此之外,还产生了很多第三方质量认证,比如ISO9000、ISO9001等等。公共服务质量评价的结果与政府预算体制相联系,为保证评价结果得以反馈,各种公共服务质量奖项在各国际组织及国家开设,作为提升公共服务质量的竞争性激励。

       第二,公民为本,鼓励公民参与公共服务需求表达与质量评价。国外公共服务质量评价的公民参与主要通过三种途径来实现:给用户选择权,是指根据用户的选择,用个性化的服务满足公民的需求;依据用户的选择提供资金,是指依据用户的选择来实现资金的配给,或者用户用资金来选择服务提供者;用户参与,指赋予用户更大的权利,参与公共服务的供给,成为公共服务供给中的重要合作伙伴。

       第三,公共满意度成为公共服务质量评价的重要维度,并由此产生了一些代表性的公民满意度的测量模型。二维品质与顾客需求分析模型根据顾客的感受和质量特性的实现程度把产品或服务的质量划为三种:必备质量、期望质量、魅力质量,通过定性的分析获得公民满意度的水平。此外还有期望—感知差距服务模型、重要性—满意度模型等。同时,平衡计分卡、六西格玛等方法也被相继用于公共服务测量与评价。

       第四,公共服务质量评价已形成动态的质量持续改善机制。以公共需求为起点,政府部门建立公共服务标准,公共服务提供与供给,开展公共服务评价,将公共服务评价的结果用公共服务奖项、绩效预算进行反馈,改进公共服务质量,展开新一轮公共服务质量循环(如下图1所示)。

图1  国外公共服务质量持续改进机制
 

二、中国公共服务质量评价的现状

      20世纪90年代初,为推动我国服务型政府的建设,地方政府开展探索公共服务质量评价活动。

    (一)鼓励民众和第三方评价机构参与评价

      1994年,山东省烟台市为进一步加强行风建设,转变政府职能,提高服务质量和水平,率先进行社会服务承诺制的尝试。1999年,南京市开展万人评议政府活动;2000年,珠海开展万人评议政府;2004年,兰州大学绩效评价中心成立,负责政府绩效及公共服务质量评价,成为我国第一个独立的第三方评价中心。

    (二)开展公共服务质量标准化建设

      早期公共服务质量标准运用主要借鉴来自于工商服务业中的质量标准,比如ISO9000系列,但在使用过程中会出现将标准体系在公共服务领域中适用性的难题。一些地方政府如北京市东城区、南京江宁区都在具体公共服务部门开展公共服务标准化建设。继此之后,杭州市上城区从区、街道、社会等多个层面开展公共服务标准化体系建设,2011年开始,福建漳州市引入现代服务业先进的理念、技术和运作方式,按照“标准化、高效化、均等化、便民化”的原则开始了行政服务标准化管理探索。2015年,国家标准管理委员会发布《政务服务中心运行规范》系列标准,主要解决各地政务服务中心如何进行内部管理和外部服务的问题。

    (三)初步形成典型的公共服务质量评价模式

      自开展公共服务绩效评价以来,各地方政府兴起了多种形式的公共服务质量评价改革活动,各地方政府公共服务质量评价形成了代表性的模式:以目标管理为主的连云港模式,在目标管理中实现三个统一,目标任务与目标具体分解相统一,目标内容与目标考核相统一,目标实施与目标检查相统一,始终围绕目标开展各项公共服务管理工作;以第三方参与的厦门思明评估模式,福建省厦门市思明区政府与厦门大学进行合作,共同建构公共服务评价的指标体系,实现对政府公共服务质量的评价;第三方评价的甘肃兰州模式,将评价工作完全委托给兰州大学绩效评价中心,评价权交给政府的服务对象,关注公共服务中的公民满意度。

    (四)探索公共服务质量评价指标体系

      2004年,国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组构建了一个综合性的政府绩效指标体系,该体系包含3个一级指标,即影响指标、职能指标和潜力指标,11个二级指标,公共服务是其中之一,关于公共服务的细化指标包括基础设施建设、信息公开程度、公民满意度。这一套指标体系没有区分政府层级,指标体系构建较为综合,带有一定的通用性。在此基础上,地方政府也积极参与构建地方公共服务指标体系,2009年深圳市政府就提出了地方政府评价指标体系,其包含市政府绩效评价指标体系与区政府绩效评价指标体系两部分。随着公共服务质量评价向纵深方向发展,与公共服务密切相关的政府绩效公众满意度测评指标、服务型政府公众满意度测评、中国城市公共服务满意度测评都在陆续推进。

    (五)推动公共服务质量评价结果的运用

      公共服务质量评价的结果是否用于反馈以持续改进公共服务质量,对于公共服务质量管理起着关键性的作用。地方公共服务质量评价的动力与激励机制决定着公共服务质量的评价结果是否得以运用。目前,我国公共服务质量的奖项主要是中央编译局设立的中国地方政府创新奖、北京大学中国政府创新研究中心设立的中国社会创新奖,虽然这些奖项都不是具体针对公共服务质量,但中国地方政府创新奖与中国社会创新奖的评奖项目中,都有专门针对公共服务的分类项目,激励着地方政府在公共服务质量管理中的创新与提升。在地方政府中,深圳龙岗区开设区长公共服务奖,旨在通过该奖项的设立推动全区公共服务创新与公共服务质量的持续改进。但相比于国外一些国家专设的公共服务奖项来看,无论是政府的,还是民间的,我国现有公共服务质量奖项偏少。

三、中国公共服务质量评价的改革取向

      公共服务质量评价已成为推动我国服务型政府建设的重要手段之一。结合我国各地方政府的有益探索,对比国外发达国家的经验,今后的改革取向为:

    (一)健全公共服务需求的表达机制

      公共服务供给是否满足公共服务需求是评价公共服务质量的首要前提。在当前改革现实中,我国地方政府重视用市场化的力量强化竞争、用社会组织的力量来补充政府和市场供给之不足,然而对于民众服务需求的关注度却较少。而我国公共服务供给不足、质量低下在很大程度上是由于公共服务需求与公共服务政策决策之间的错位所造成的。公共服务需求不能通过有效的渠道传递给公共服务政策决策者,决策者只依据部门与自身掌握的各种信息和决策偏好进行决策,从而导致公共服务供给严重偏离民众真实需求,使得公共服务从信息搜集、需求整合、服务决策到服务供给和评估反馈等环节都出现问题。因而,可持续发展的公共服务决策和供给体系要通过需求表达机制将民众需求和服务决策连接起来,将整合后的需求输送到公共服务供给中心,形成有效的公共服务供给体系。

    (二)构建公共服务质量评价的激励机制

      尽管我国为鼓励各地方政府提升公共服务质量评价开设了民间奖项,但相对于许多发达国家在公共服务质量中的奖项设置还明显偏少。我国缺乏国家级的政府公共服务质量奖,同时也未形成标杆式的民众评选的公共服务质量奖项。因此,今后我国在公共服务质量改进的激励措施中,可以设立自上而下的政府公共服务奖项与自下而上的公共服务奖。同时,还可以采用绩效预算制度激励公共服务的改进,按公共服务的质量拨给预算,以激励政府及各服务供给方公共服务质量的改善与创新。

    (三)探索公共服务质量评价的良性运行机制

      在当前我国公共服务质量管理过程中,公共服务质量评价在各地方以不同的模式和方法纷纷得以开展。然而,有效的公共服务质量评价不是独立的,它是嵌入在公共服务质量管理的过程中。与发达国家公共服务质量持续改进机制相比较,我国公共服务质量持续改进机制还没有建立起来(见图2)。公共服务需求机制以及公共服务评价结果的激励机制的不完善,导致现实的需求推动与改进反馈都无法实现(见图2)。因此,需要在这些重点环节和主要机制上,加大政府的改革力度,成为今后我国公共服务质量评价领域的改革重点。

图2  中国公共服务质量改进机制

    (四)推进各领域公共服务质量评价

      我国公共服务质量评价的开展具有各地方政府的特色,但大部分公共服务质量评价体现为宏观性,是建构式的。从当前公共服务质量评价来看,主要集中在公共教育服务、公共交通服务等几个领域开展公共服务质量评价,而在养老服务、公共卫生服务、公共医疗服务、社区公共服务等方面有针对性的公共服务质量评价还没有全面展开。由于各领域服务之间,因为专业的不同,区分度还较高,公共服务质量评价体系难以实现各行业的普适性,比如医疗保健服务其专业性比较高,也无法完全通过公众满意度就能界定其服务质量。因而,在推动我国公共服务质量评价专业化的同时,还要形成更细化的、各领域公共服务质量评价体系。

注:本文节选自林闽钢、杨钰:《公共服务质量评价:国外经验与中国改革取向》,《宏观质量研究》2016年第3期。