新常态下政府职能改革再思考
标签: 2017-09-12
新常态下政府职能改革再思考

张素红,南京大学政府管理学院博士研究生,金陵科技学院教务处副处长、副教授
孔繁斌,紫金传媒智库副主任、高级研究员,南京大学政府管理学院院长,教授,博士生导师


一、问题的提出
 

        经济发展新常态的阶段性特征主要表现为经济增长相对平稳、结构优化、社会和谐。这需要创新宏观调控思路和方式,培育经济发展的持久动力。从根本上说,就是向改革要动力,向结构调整要助力,向民生改善要潜力;政府需要转变职能,“激活力”、“补短板”、“强实体”,真正发挥市场的主体作用,通过有效政策工具,增加公共产品的有效供给,提高政府社会治理能力。中国社会经济发展新常态的核心特征已初现端倪,对政府治理能力提出新的挑战,例如:政府与市场、政府与社会相互关系更加复杂多变;利益主体日趋多元化,不同社会群体利益诉求表现为多样性、多层次性且差异扩大。本文认为,新常态下的政府职能转变,不仅要厘清并重塑政府与市场的关系,政府简政放权,充分发挥市场的决定性作用,而且要转变职能履行方式,从直接管理到间接管理,从控制为主到服务为导向,实现从管理为本到服务为本的转变。在职能转变路径的基础上提升政府能力,对能力结构进行调整,将重点从管理能力转移到回应能力、前瞻性的规划能力、沟通协调能力和合作能力,从而形成政府职能定位、履行职能方式以及调整能力结构的“三位一体”的政府职能转变新的逻辑思维模式。
 


 

二、厘清政府职能界限
 

        政府职能是政府组织的职责和功能。关于政府职能问题,一种回答是政府“做什么”,主要涉及政府的任务和职责范围问题,认为政府职能是相关政治权利主体按照一定的规则和法定的程序,为表达公共价值实现公共利益,在广泛的国家政治生活、社会生活过程中承担各种任务的总称,是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生,并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。[1]另一种回答“政府应该管什么、怎么管以及发挥什么作用”的问题,认为政府职能是指行政机关在管理社会公共事活动中的基本职能和功能作用。[2]
        
但是,上述对于政府职能的理解是针对狭义的政府。世界银行1997 年《世界发展报告》( 以下简称《报告》) 中将国家职能(政府职能) 分为“最小”、“中等”和“积极的”。《报告》称,国家最小职能指提供纯公共物品,例如国防、法律秩序、财产权、增进公平等; 中等职能指应对外部性,如教育、环境保护、反垄断、金融监管、家庭补助等;积极的职能指协调私人领域活动、建设市场、财富再分配等。[3]
        
自有国家以来,政府应该做什么、在社会发展中应该扮演怎样的角色始终是关注政府的基本焦点之一。事实上,政府职能是指政府在一定时期内基于国家和社会发展的需要而承担起来的管理国家和社会公共事务方面的基本职责,表现为政府的外表功能,规定了政府使用权利的范围、程度和方式[4]。政府职能是个历史范畴,政府职能范围从“最小”、“中等”到“积极的”会因社会发展中政治、经济发展和治理模式的不同而改变。政府职能的变迁会受到各种因素的影响,尤其是决定于经济社会发展过程中政府与社会的关系和政府与市场的关系。
        
从历史发展的过程来看,随着经济社会发展的不同程度,政府管理的内容和范围越来越复杂和困难。韦伯认为,国家是在一定的疆域内(成功地) 垄断暴力的合法使用权的人类共同体。[5]一般来说,有了国家就有了行政管理。奴隶社会的经济基础是奴隶主占有全部生产资料,包括奴隶本身,奴隶主和奴隶是统治与被统治的关系。进入封建社会,行政可以被看成是奴隶社会统治的延续,行政作为政治统治的直接工具这一特性并没有改变,只是掌握行政的统治阶级不同而已。所以说,无论是奴隶社会还是封建社会,行政管理都理所当然地是国家实现其阶级统治的工具,行政活动的基本内容就是承担起统治和压迫的功能。张康之教授将其称为“统治行政”,“一种较为低级形态的行政管理模式……政治权利与行政权力尚未出现分化。最高权力集中在国君一人之手,其官员所掌握的权利都来自于国君的授权并对国君效忠”。[6]统治行政时期的社会治理结构中,政治处于高高在上的统治地位,行政尚未从政治中分离出来,仍然是政治的依附者。社会治理是统治者的专门事务,公民根本没有权力参与社会治理活动,更不用说享用公共服务。公共权力集中在统治者手中,统治者依靠权力的强制性解决问题。
        
近代社会,随着社会不断发展,国家自身分化越发显著,国家原本的政治与行政的混沌状态被打破,进入了政治与行政分化的过程,国家的统治功能和管理职能也处在一种此消彼长的进展中。
        
资本主义垄断时期,尤其第二次世界大战后,凯恩斯主义的盛行为政府干预市场提供了理论依据。政府告别了“守夜人”的角色而全面介入到社会生活中,在一定程度上也使整个国家拥有了一定的管理色彩。20 世纪五六十年代出现的“国家行政”是对行政自大狂的形象描绘。之后,新公共管理运动提出要重新调整政府与社会、政府与市场的关系,减少政府职责范围,确保政府“管得少一些但要管得好一些”。新公共管理理论把公共服务作为核心价值和追求目标,要求政府应该按照顾客的要求,提供回应性服务。
        
2008年全球经济危机之后,经济学家最关心的根本问题仍然是在市场经济国家,政府应该发挥怎样的作用,加强政府干预的呼声再次高涨。事实上,并不是所有的市场缺陷都需要政府干预,政府干预的弊端或许更大,成本或许更高[7]。
        
改革开放30 多年来,我国政府职能的内容也在不断转变。从最初完全的计划经济时代,行政命令占主导地位的“全能型政府”,到十八届三中全会公报和《决定》明确的市场起主导性作用,为政府职能转变确立了全新的坐标。新形势下,政府职能应该表现为“积极的”,积极、主动地重新定位或者重新构造政府和市场的关系、政府和社会的关系、中央与地方的关系。
        
“积极的”政府职能要求我们要用多维度、动态角度重新审视政府职能。纵向上看,“上下”维度的政府职能是政府纵向间关系,其特征是“职责同构”,即每一级政府的管理内容大致相同,与之相应,机构设置主要表现为“上下对口,左右对齐”。“职责同构”导致我国政府在纵向间的职责划分很不明确,不同层级的政府在纵向间职责和机构设置上高度统一。政府是分层次的,不同层次政府的主要职责是不同的。理解政府职能要细化到不同级别政府重点承担的职责内容。因此,优化中央与地方关系,一方面要强化中央集权,建立公平开放透明的市场规则、实行统一的市场准入制度; 另一方面要实行中央和地方的合理分权,客观现实、事权、责任和职能相适应,“建立事权和支出责任相适应的制度”。“职责同构”关系中更要处理好“放权”、“收权”与“归位”之间的关系[8]。
        
“市场—政府—社会”是政府在社会治理领域中的横向关系。政府必须在竞争性领域中‘退位’,将工作中心转移到创造公平竞争的环境上来,更好地发挥宏观调控作用。强调政府的责任,如教育改革、收入分配制度改革、社会保障制度改革等方面,政府应该“进位。”[9]社会治理活动要实现政府的“正位”,管理社会的方式从管理到治理,体现多主体、多中心平等合作、协商的“善治”。在三者的“左右关系”上,政府根据市场与社会发展需要,积极调整自己的位置,做到不“越位”、不“占位”,向市场和社会放权。

 



三、转变政府履行职能的方式
 

        从行政理论研究发展的历史轨迹来看,行政所体现的内涵与社会发展同步。传统意义上“行政”都具有管理的含义,传统管理途径的思维和逻辑,主要是建立在政治与行政二分法基础之上。20 世纪发展起来的公共行政是基于近代政治的人民主权原则演进和发展的结果。公共行政表现为“公共性”,即政府的行政管理及其过程都是服务于公共利益,反映公众的意志和以提供公共服务为目标。20 世纪后期,之前由政府垄断社会的治理局面难以为继,开始用“公共管理”这一新概念来描述政府与各种社会力量共同治理社会的状况,主张公共管理主体的多元性。在社会治理特征上实现了对参与治理的超越,用多元治理主体的合作治理取而代之。针对传统行政理论,新公共管理运动主张以市场为导向的政府,通过市场力量进行变革。政府的职能是服务,而不是“掌舵”。行政官员重要的角色是要帮助公民表达并满足他们的共同利益需求,而不是试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。
        后工业化社会,面对各种复杂矛盾和问题,政府必须抛弃控制导向的行为模式,转为以引导取向的行为模式。引导型职能模式的政府,能够充分吸纳更多的社会治理力量参与到社会治理中来,形成国家政府、市场、社会以及公民等多元社会主体组成的共同参与、良性互动的治理结构。政府的角色也将改变其以往“统治者”或“管理者”的角色扮演,转变成与其他社会治理主体平等、互动的姿态出现,同时采用一种引导的方式吸纳其他多种社会治理力量加入社会治理过程中来,更多地承担起服务社会的角色。政府在社会治理中以服务者的角色进行自我定位,意味着政府类型实现从“管理”向“服务”的根本转变,在具体的行政模式上需要扬弃“管理行政”转向“服务行政”。
        
十八届三中全会的《决定》指出: “要创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设发展政府和服务型政府。”迟福林认为,创建服务型政府的关键是推进以公共服务型政府建设为重点的政府治理,围绕“放权”、“分权”和“限权”,推进以公共服务建设为中心的政府转型,实现有效的政府治理。政府转型不仅要转变职能,更要改进和创新政府履职方式。要坚持管理与服务结合、处置与疏导结合、动机与效果结合、目标与流程结合,努力实现由直接方式、微观干预管理方式为主转为间接方式、宏观管理方式为主,由单纯行政性的管理方式转为多种治理手段的综合运用,由管制方式、强制性管理方式、封闭型管理方式为主向服务方式、合作和互动管理方式、开放型管理方式转变。[10]
        
转变政府职能,简政放权是其突破口。行政方式的改革,就要把行政审批式的管理变为事中管理和事后管理。现代市场经济需要针对“市场失灵”对微观经济主体进行规制,但有效的规制主要是事后的监管,而不是事前的审批。简政放权的工作目标是“从减少审批向放权、监管、服务并重转变。”因此,经济体制改革的核心问题是深化行政审批制度改革,进一步厘清和理顺政府和市场的关系,也是政府自身改革的重要抓手。简政放权,要处理好“放权”和“还权”的关系。政府放权,旨在进一步处理好政府体系内部不同层级政府之间的关系,解决权力过于集中于中央,地方缺少自主权问题。政府“还权”,为处理好政府、市场与社会的关系,从市场和社会中“退位”,其实质是全能主义的政府向市场和社会还权。在向市场还权过程中,要进一步精简审批事项,减少收费项目。向社会力量还权,一方面要进一步放开对社会组织的限制,另一方面创新公共服务供给方式,进一步加大政府向社会购买服务力度,凡适合市场、社会组织承担的,尽量通过委托服务、承包、采购等方式由市场和社会组织进行供给,提高公共服务供给的效率和质量。

 



四、调整政府能力结构


        随着“治理时代”的到来,随着行政环境的变化,要求政府提高治理能力的趋势不断增加。“政府职能”是一个“职”与“能”互为表里、相互依存的问题。其中,“职”是政府职守,“能”是政府公共行政能力。就“职”与“能”的相互关系而言,如果“职”是标的物和被赋予,要考虑的是政府应该做什么、不应该做什么的问题,那么“能”就是过程物和自建立,要解决的问题是政府如何去做、什么时候做的问题。“职”与“能”互为条件、缺一不可[11]。不同国家或一个国家的不同历史时期,政府能力配置结构、权重选择以及强弱程度都有所不同,政府在一些管理领域能力强,而在另外一些领域弱。
        现代政府能力中回应能力是一种积极回应公民需求的能力。回应能力强调公共行政的公共性,即公共行政满足公众和社会的需求。现代政府应该以“公共意识”为基础,持续进行制度、机构、资源管理的能力创新,以满足多元公众利益对回应性的要求,以实际行动获得公民支持。政府回应公民需求的能力不仅是评价现代政府能力重要指标,也是现代公民评价政府绩效的关键要素,是政府治理建设中需要不断加强和提升的能力。
        
但是,回顾改革开放后的行政管理体制改革,中国公共行政的主流话语,大致可以用“适应性”这个词对其进行最恰当的描述,典型的如“适应全球化”、“适应社会主义市场体制”等。这种适应性模式,公共行政学发展的主题也只能停留于解释转变职能、机构改革的适应性调整上,而忽视了行政管理有着自身发展和构建目标的事实。[12]在充满高度复杂性和不确定时代,政府的回应能力已经滞后于公民变化、多样性的需求。政府在强调回应能力的同时,更要具备一种前瞻性、规划性的行政决策能力。
        
有学者主张,公共行政不仅要关注效率和回应能力,更要具备推动社会变迁,主导政治、经济、文化发展的能力[13]。以前瞻性替代回应性,并不是说不要回应性,而是试图为一种新的行政能力定位。回应性和前瞻性都只是政府操作性的行为模式。服务型政府的能力责任主要体现在前瞻性而不是回应性上,因为服务型政府本身是以治理结构多中心化为背景的,或者说,多中心治理结构和服务型政府是相互建构的制度结构安排。[14]从组织管理角度,政府要改变现有社会管理方式,由重事后控制和处置转为重前瞻性思考,对其扮演的“救火队”和“消防员”角色逐步淡化或减弱,增强对长期性以及可能发生的问题的预测与判断。同时,政府也要提高行政决策能力,一种分析和正确把握时机和解决矛盾问题;改革、创设和制定特定制度机制和政策方针解决现代社会各种错综复杂的问题和矛盾。
        
实现多中心社会治理,需要重申行政沟通在公共行政中合理的中心地位,并给予应有的关注和尊重。对于公共行政体系而言,来自沟通主体的最大障碍是由于缺乏信任而造成的“信任分裂”,即公共行政体系与公民之间,或者公共行政体系内部各部门之间存在的信任分裂是沟通主体之间进行沟通的根本性障碍[15]。政府部门需要通过不同沟通渠道树立行政体系的良好形象,建立和维持行政体系与其他外部机构之间的信任关系;通过沟通达成与公众的认同、共识,进而自觉构建基于默契的共同行动。

 



总结
 

        马克·夸克认为,国家的任务必须要得到承认,这是构成政治责任的试金石。因此,对统治者合法性的评价不只是通过他能够根据当时社会的法律与基本原则做出决定采取行动,同样还在于他是否能够获得有效的效果[16]。政府的有效性,即提供公共物品的有效性则是其合法性基础。多中心社会治理结构中,进一步处理好政府与市场、政府与社会的关系。政府不仅要发挥主导作用,也要落实市场在资源配置中起决定性作用,从多年来介入过深的经济活动中逐步退出,由“全能政府”向“有限政府”最终为“服务型”政府转变,促进经济社会快速发展。积极推进社会建设,充分发挥社会组织在社会治理中的重要作用,形成政府和社会力量相互承认、相互信任和相互尊重的文化氛围。因此,有效政府不仅要简政放权,关键是提升政府社会治理能力,调整政府能力结构,增强政府前瞻性、沟通与协调以及合作能力,形成政府职能、履职方式和职能结构“三位一体”的职能转变逻辑思维模式,通过系统性政府职能调整,形成支撑创新发展、协调发展和共享发展的治理格局。


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[10]孔繁斌执笔,江苏省行政管理学会联合课题组. 政府履行职能方式的改进和创新[J]. 中国行政管理, 2012,(7)
[11]张国庆. 公共行政学: 第3 版[M]. 北京: 北京大学出版社, 2007.
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[14]孔繁斌. 公共性的再生产—多中心治理的合作机制建构[M]. 南京: 江苏人民出版社, 2008.
[16][法]让-马克·夸克. 合法性与政治[M]. 佟心平、王远飞译,北京: 中央编译出版社, 2002.
注:本文节选自张素红、孔繁斌:《新常态下政府职能改革再思考》,《江苏行政学院学报》2017年第4期,p114-119。