基层协商治理:从实验走向实践
标签: 2017-08-22
基层协商治理:从实验走向实践
闵学勤
紫金传媒智库秘书长、高级研究员
南京大学社会学院教授

 
 
一、实验伊始:议事会并存下的协商困惑
 
        南京市鼓楼区以“社区协商”为主题的3年实验计划之所以被称为实验,除了民政部的批文确认其为第三批“社区治理和服务创新”实验项目之外,其实从导入社区协商的理念、进行社区协商的培训、分批选择实验社区(其他为短暂控制组)、实验不同的协商模式和产生不同的初期实验效果等各个阶段来解读,它已经呈现出规模化的社会实验样态,本文也将其简称为“鼓楼实验”。鼓楼,实验伊始的起点是2015年3月。在拿到民政部关于申报第三批“社区治理和服务创新”的通知时,鼓楼区很快从中选择了“完善基层协商、增强社区自治功能”这一主题。鼓楼推行议事会近15年,已走到了瓶颈期,无论自下而上还是自上而下都急需导入协商理念来升级换代,同时以院落自治来代替无物业小区管理的推进过程中也需要协商路径和协商模式的支撑。不仅如此,当2015年3-4月间鼓楼13个街道随机挑选的第一批13个实验社区进行案例分享,初步寻找协商肌理时,发现如果将协商的理念、机制和操作模式来替代运行了15年的议事会,每个社区乃至鼓楼区可能都是基层协商民主实验的小白鼠对于每个社区来说都是挑战。当意识到这一点时,鼓楼区政府、区民政局、街道社区,以及包括笔者在内的这一实验计划的专家团队几乎在同一时点上达成了这样的实验共识:(1)目前中国社会的发展逻辑表明根据国情,我国协商民主实践只能从基层开始;(2)无论实验区申报是否成功,鼓楼现在就开始进入立刻实验;(3)专家团、鼓楼区委、区政府和区民政局是实验共同的施测方,街道和社区是被试方;(4)实验的最终目的或者说因变量应该有两个,一个是提升社区居民的满意度,二是最大程度实现社区居民自治,而不仅仅是院落的物业自治;(5)基层对协商的认知并不清晰,需要在调研基础上,边培训边导入这一复杂且多元的自变量,包括社区协商的理念、规则、路径和模式等;(6)既然有做小白鼠的勇气就要有试错的勇气,三年中可以一批一批分批实验,那些暂未列入实验计划的社区正好是对照组。
        为尽可能快速在全鼓楼区范围内推广社区协商,包括第一批在内的27个第二批试点社区名单很快出炉,这些社区基本代表了鼓楼全部118个社区的大部分形态,有商品房社区、单位社区,也有保障房、小产权房和村改居社区,代表性强。试点社区的党委书记和社区主任也有各种组合,他们在2014年度的社区居民满意度测评的排名高低错落(相当于前测) ,基本符合实验被试抽取的随机性要求。 
        随着专家团和民政局工作人员组成的实验组开始下街道、下社区边调研、边培训和边导入社区协商的理念和行动法则时,第一个需要控制的实验变量即浮出水面, 即原有的议事会机制成为新型社区协商模式推行不大不小的阻拦:
        “我们社区问题虽较多,但有相对完整的议事体系,议事会早在2000年开始,2007年党员议事会与社区议事会合并。党员议事会一年4次,这个是常规的;……社区议事会面临重大问题或矛盾的时候临时集中召集,没有重大问题时两个议事会合并举办。例如我们最近议事会的内容是文明祭扫。”( 中央门街道访谈记录) 
        “我们社区有一个很好的习惯就是一旦举行居民议事会,每家每户都会派出一个代表参加会议,我们会事先在公告栏进行公示,通知大家时间、地点、内容等。 ……大家现场发言、举手或签字表决。议事会也不固定,有情况有问题就会开会,一年大规模的会议有10次左右,小规模的会议就有很多了。我们把它称作现场居民议事会。大型会议的时候我们也会请来街道、城管、公安、辖区单位等相关部门人员。 ……议事会需要表决的时候会把事情的解决方案、预估的困难等列清楚,最终举手或签字表决,少数服从多数。”( 幕府山街道访谈记录)
        “这么多年我们一直在做党群议事会,很多社区也一直在做,但解决的问题有一定的局限性,我们考虑着能不能把这个议事会进行深化。”( 宁海路街道访谈记录) 
        大多数基层社区都按各自理解或需要来运作议事会,虽没有统一的模式,但原有的议事会多半具备这样一些特征:议事会的形式较松散,除遇社区重大事件、冲突事件和突发事件时会临时召集外,议事的主题以维稳、党建和文体活动开展等为主:议事会通常由社区党委或社区主任主持,参会成员轮流发表意见或建议,总体上都由社区行政力量来把控;议事会成员以党员和社区积极分子为主,基本由社区或街道领导指定并没有统一的委员、会员或理事的称呼,大多没有竞选和任期之分,也无法顾及是否代表社区各类群体,是否拥有社区资本等。
        鼓楼区在全国较早推行议事会,此次实验伊始,从街道领导到社区居民即便懂得基层协商,但普遍对议事会建制下还要推行社区协商表示困惑,社区协商相比议事会能有多大差异呢?协商和议事相比,可以说从理念、主体、内容、路径到决策、执行,都存在差异。首先,协商更注重自下而上,即便仍由社区居委会组织,但提案或协商过程应由社区居民来把控,而且协商内容波及社区内所有公共事务,不单纯是自上而下的行政事务,或那些重大的、冲突性事件。如图1,与遇事而议的议事会相比,社区协商的内容泛而广、疏而密,特别像图中涉及社区中短期规划、周期性民主选举的决策性协商,有利于培育社区居民的主体意识和民主意识;像征求各方意见的咨询性协商,实则是激发居民的参与能力,同时也需调用居民的社区社会资本;而像听证性协商和协调性协商更易培育居民的维权意识和公共意识。事实上,如果社区协商能如图1般展开,意味着社区居民已被赋权,他们有权参与、有权决定社区任何一项公共事务,就凭这一点,习惯操盘自上而下议事会的社区行政力量很难在实验伊始转向协商。除去对基层协商究竟是什么,如何做本身持有困惑外, 除此之外,在接受协商理念导入、协商规则培训时,他们对居民参与协商的可能性、协商的合法性、协商是否一定会有决策等也充满困惑。

 
 
图1 社区协商内容
 
        “我这个社区有13个院落,议事的前提是需要了解这件事,就事论事。社区的事情都是你家长、我家短的小事,没有什么上纲上线的大事,如果有大事发生根本也不需要议事了,没有关系到他的利益是不会有人出来的。目前没有涉及到整个社区的事情,都是在小区内的事情,比如生活设施发生改变、居民有激进行为等。这是我最大的困扰。”(天正和鸣社区访谈)
 
二、实验中段:赋权协商下的路径选择
 
        实验组走完一轮,当实验组专家都认为鼓楼的居民是幸运的,他们有机会参与社区协商实验,有权力决定自己社区的公共事务时,他们中的大多数并不知晓。于是,实验的第一阶段必须让居民卷入,为他们搭建合理合法、自主高效的协商平台。
1,建构协商平台 
        实验组最初希望在社区原有的议事会基础上搭建更多元更公平的协商平台,只是社区受制于议事会并存下的协商困惑,但发现越是议事会开展年数久的、越有深厚群众基础的越是难以转向协商,反而是新建社区,或者原本议事会机构就不是常设,对协商的嵌入有更好的承受空间 更易接受。若社区书记或主任中有一方较年轻,便更容易接受实验组提出的协商平台建构提议。一些参与试点的社区在经过培训和案例分享会后,未等实验组进入,便迫不及待地在各自社区开始架构协商平台。 
        实验组基于27个试点社区的基本概况和协商推进共性,提出搭建“社区理事会”这一协商平台。社区理事会以社区居民自主应对和协商解决社区公共事务为主旨,理事由居民、社区居委会和驻区单位代表组成,理事会日常运作的主要形式就是共商社区事务,为居民谋福祉,协商将成为一种共识、一条路径和一种常态嵌入社区理事会建构和运作的全过程。实验组希望通过协商平台的创建或改建来卷入更多的社区居民,并通过协商平台常规化的运作来撬动一直以来自上而下趋行政化的议事会形态,推进自下而上的提案制、理事制等协商惯习,这一进程中最大的梗阻是由来已久的社区弱参与: 
        “工人新村社区附近都是私人企业,都是利益型的,社会责任感较低,跟社区没有太多的关系。 ……之前去这些单位找过多次,但每次都被拒绝或者根本见不到。居民参与社区事务的热情和责任感不高,民主议事不能解决所有事情,有的需要借助政府或者单位的妥协, ……所以希望成立理事会,使社区协商能够更加完善,但存在很多现实困难”。(工人新村访谈) 
而一旦社区在此之前已经解决弱参与问题,那么搭建协商平台几乎就是水到渠成: 
        “我们一个社工带领了300户居民,每年都要走访这300户居民,哪怕在这300户居民没有时间的情况下,就是在路上碰到也去和他们交流,让他们给提意见。老旧小区的问题无非是环境的问题、安保的问题和停车的问题。我们社区的居民参与意识是非常强的,你做的一些事情,老百姓都看在眼里,我们通过QQ群,通过300户的走访来和大家交流。有些老人不会用QQ,他们的子女会用, ……大事小事我们都通过民主协商,我们成立‘民主协商同盟会’,包括骨干居民和驻区单位代表,小事当场解决,大事我们就坐下来协商解决。”(安乐村社区访谈) 


 


 
2,选择协商模式 
        等不及协商平台搭建完成、运转良好,需要协商的事在社区时有发生,如何弃“议” 从“商”,是当务之急。如何将理想中的协商操作化便是摆在实验组和实验社区面前最迫切的事。城市基层多年来忙于应付行政下沉事务,虽然一直在探索可以持续运用的社区治理模式,但通常迫于人手和时间的紧张,往往都是走粗放式、非技术路线,以尽快能交差,迅速能唱响为主旋律。而协商就广泛整合多数居民意见这一点,对实验社区的技术治理、精准治理都是不小的挑战。实验组在大量调研的基础上,发现将社区的居住特征、人口结构和社区文化等差异变量控制住之后,仍然能够沉淀下来一些普遍有效的、具备技术含量的协商模式,而每个模式都具备一定的技术含量,包括滚雪球模式、精英模式、理事模式、全员模式、云协商模式和全景模式等,前三种模式基本是个体导向,由事件的利益方,或社区的日常精英,或有提案权的社区理事等来引发社区公共事务协商;后三种模式基本是机制导向,全员模式建立在社区已有常规的全员参与惯习的基础之上,云协商倡导线上协商机制,而全景模式描绘了360 度线上线下的协商图景。除了全景模式,前五种模式在鼓楼都已有试点社区导入,特别像新门口社区、安怀村社区、天正和鸣社区、安乐村社区、三汊河社区和多伦路社区等率先利用微信平台进行云协商的社区很快尝到了甜头。
        “我们刚开始使用微信协商,以楼幢为单位建群,像前两天七号楼居民提议要装楼幢门禁系统,经过几轮线上协商,决定每家出200元,但有些房子常年出租,房东有些还在外地,上门是没法收到钱的,后来房东在群里看到是大家协商的结果,二话没说加了我就用微信支付了200 元, ……比以前效率高多了。”(三汊河社区访谈) 
        线上协商的初创阶段,尝鲜的社区在实验中也没底,截屏给实验组指导老师征求意见是常有的事:
        “现阶段,我们也在通过微信进行观察,商量怎么发言让群成员不反感,怎么站在居民的立场上对社区的活动发声……关于健步走的想法主要来自马拉松,这一年这个活动太热了,所以我们想到用马拉松的形式开展健步走,用院落组团的方式增加院落居民之间的联系,因为下一阶段,微信群超过100人后,势必需要居民一起互动才能有增量,我们办有质量的活动,让居民愿意通过进微信群知晓社区活动。”(新门口社区访谈)
3,创建协商文化
        理论上,基层被赋权组织协商,让其倾听多元声音,尽可能在决策前多走合法程序,还仅仅是施以刺激变量,实验社区是否有反应,后测是否较前测一定更趋向社区自治,与社区是否能在外力刺激下,内部能否自觉生成协商文化有很大关联。
        协商文化根植于 与社区居民的日常参与度、社区领头羊对协商的认知、社区是否能快速形成行之有效的协商制度、社区有无重大事件协商成功的先例等等 有关。不过好在从区政府到实验组不断给实验社区各种协商理论支持、协商模式选择和协商制度供给,使得第一批27个试点社区都纷纷寻找自己的协商文化建构自己的协商文化和改良版本。热河南路街道小桃园社区在原有“有一说一”工作室基础上,将每月11日固定为“协商日”,协商日的轮值主席从社区工作人员已扩大到30多位社区居民轮流参与 由30多位社区居民轮值,从一开始无人知晓到现在居民等到11日拿着提案进门协商,小桃园的居民满意度排名在2015年底也因此上升至鼓楼118个社区之首;宝塔桥街道依山郡社区在原有的社区理事基础上增加2位监事,主要负责协商过程中的公正合法和协商决策的有效执行,因2015年10月10日实验组与之共同商议而成,故形成依山郡理事监事职责的“双十协定”;华侨路街道的慈悲社社区一直推崇国学文化,有位博士居民坚持七年每月在慈悲社社区开设国学课,针对公共事务的协商,特别是协商程序和协商礼仪与国学文化相通相融,慈悲社社区在国学培训班基础上建构了协商平台。 
        实验中段,即便实验组施以同样的刺激变量,实验社区之间的反应虽有强弱之分,但普遍进入到议事会向协商平台的转型过程之中,对自下而上吸引更多居民参加协商、倾听更多方意见建议的认知已基本建立, 也只是在协商平台搭建、协商模式选择和协商文化建构方面存在差异,并且从赋权下的协商实验到社区自治之间仍有相当长的路要走。但是在27个实验社区和其余91个非实验社区之间存在明显差异,后者基本还未进入协商思维,对社区公共事务是否需要那么大张旗鼓地让更多居民卷入协商仍然存疑。
 
 


三、实验后程:通往协商中的可能及可为
 
        中后程开启,实验组除了在鼓楼区全区推广线上“云协商”,希望通过线上协商平台撬动更多中青年群体外,还推出了由7个一级指标和70个主客观二级指标组成的“鼓楼区社区协商操作及评估指标体系”,其中一级指标包括社区协商的基础、组织、议题、运行、评估、品牌和文化等7个方向。这套指标体系作为新的施测变量,是想在试点社区摸索协商的过程中,能对协商的全部操作化进程有完整的了解,以推进实验 并能对照推进各社区的协商实验。例如像“目前社区居民至少参与过一次社区协商会的比例”“居民向社区协商会递交提案的年均份数”“社区理事中第三方代表人数”“社区具有在线协商功能的微信群或QQ 群个数”“社区协商会上汇总的问题是否均有回应”“社区月均举办在线协商会的频度”等等 而二级指标,都具有一定的引导性, 能引导社区协商的居民转向、线上转向、常态转向和社团转向,而这些转向是否能突破基层协商治理中的规模化困境、合法化困境和弱参与困境,还 但有待时间的检验。
        回到最初的实验假设:“通过在鼓楼区全面导入社区协商的理念和实践,能提升社区居民的福祉并增强其自治能力”,在这一假设前提下, 在最初的实验假设前提下,经过实验中的多变量刺激,协商作为一种工具、作为一种路径已被实验社区所了解,但执行得如何、协商平台是否有效、协商技能是否娴熟、协商效果是否如预期以及协商的可持续性 执行效果和是否可持续等都需打个问号。 
        不能否认,干扰变量始终存在,首先,仍有社区工作人员对协商不理解不配合,尤其在大量行政性工作占居日常时,社区明显感受到应付上级部门下沉工作的思路与自下而上引导居民自主解决公共事务的协商理念互相冲突,即便社区主任书记容易转过弯,还有大量社区工作人员需要面向各条口,他们直接转向居民的需求,直接以社区公共事务为重的时间并不多;其次,居民参与协商,自组织协商的频度和效度仍不乐观。除去居民不能广泛知晓社区协商之外,居民对社区公共事务的兴趣度仍未被充分激发,正如实验中当社区主任完全接受协商理念后,接下来第一个担心就是如何让居民也能认同,居民中事不关己,或抱着搭便车心理,或在明显利益受损下简单参与冲突类协商的情形还是大多数;再者,协商治理的理念和实践在世界范围内都处于领先,鼓楼实验既是 作为中国本土基层治理实践的一部分,也很难回避全球协商治理探索进程中遭遇的规模化、团体极化及合法化难题。 
        与其他所有本土社会实验一样,鼓楼实验中仍有一部分刺激变量难以施行,例如制度变量。所幸在互联网时代,时间变量浓缩和承载了足够多的信息和技术,使得鼓楼实验在行进中几乎从未停下创新的脚步,在实验初始云协商还不可想象的情形下,目前已有试点社区开始推动线上线下直播式的全景协商。而且即便朝着有利于居民福祉和自治能力双向提升的目标,基层政府及实验组也都始终保有试错的勇气,从27个试点社区向118个社区的全面覆盖也已启动,未来所面临的挑战和不断发酵的实验样态都值得持续关注。
 
 

注:本文节选自作者发表于《人文杂志》2017年第3期的论文《社会实验:嵌入协商治理的可能及可为》。