柔性社会管理: 可能与可为
标签: 2016-06-30
       柔性社会管理: 可能与可为
 
张海波(现为紫金传媒智库风险与公共政策研究中心主任,南京大学政府管理学院教授,博士生导师)
 
         社会管理应该“刚柔并济”,柔性社会管理是对以法律为基础的刚性社会管理的补充,具有广阔的发展空间。作为一种综合的政策框架,柔性社会管理主要包括三大特征: 起点上的需求导向、过程中的非强制性服务、结果上的需求满足。推行柔性社会管理需要政府关注需求的差异性、重视弱势群体的需求、开展需求调查、推动公众参与、建立协商机制、改革基层组织、优化考核方式,更需要大力培育和发展社会组织,加大政府购买服务的力度,满足群众的差异性需求。
        柔性社会管理是近年来在加强和创新社会管理大背景下出现的一种创新实践。本文试图从学理上厘清柔性社会管理的思想内涵与政策价值,分析柔性社会管理作为综合政策框架的可能性与可行性,并通过与刚性社会管理的比较界定柔性社会管理的边界。


一、柔性社会管理的提出

        加强和创新社会管理语境下的 “柔性管理”一词在我国最早出现在城市管理综合执法、工商行政管理的实践中,主要指以柔性的行政指导、行政鼓励来代替强制性行政执法的做法。2010 年以来,“柔性化工作法”、“柔性社会管理”、“社会管理柔性化”等提法开始频现于媒体,显示柔性社会管理有可能成为一种普遍的政策实践。
        在地方政府的实践中,柔性社会管理包括了三种不同的做法: 一是通过开展行政指导减少行政执法纠纷,推动政府由管理走向服务; 二是通过购买专业的社工服务来及时化解和疏导社会矛盾,避免社会矛盾积累、激化; 三是基层社会管理组织扁平化和公共服务均等化,积极回应群众诉求,维护群众权益。无论是哪一种实践,柔性社会管理的潜台词都是现行的社会管理过于刚性,可能诱发、激化社会矛盾,引发社会冲突,不符合当前社会管理的现实要求。
        仅从字面上看,“刚性”一词,有僵化、单一、关系紧张、容易断裂的含义; 就实质而言,刚性社会管理是一种简单、固化的方式,容易导致管理主体和管理对象关系紧张。刚性社会管理在当前主要有三种表现: 一是过于强调秩序和规则的 “整齐划一”,忽视了部分群体尤其是弱势群体的合理需求。例如,近年来一些城市相继出台了禁止电动车、取消报摊、取消民工子弟小学等政策,这些措施虽然降低了管理的难度,也满足了一部分群体的需求,但 “一禁了之”的管理方式也不可避免地损害了另一部分群体 ( 尤其是弱势群体) 的正当利益。二是社会管理主体单一,社会服务缺乏差异性。在一些社会组织发展较快的地区,如北京、深圳,虽然政府购买服务得到了一定的发展,但仍然是非竞争性购买,社会组织在很大程度上依赖于政府,或者干脆是政府行政的延伸,提供的公共服务是政府直接指派给他的一项任务。[1]有能力承接政府购买社会服务的社会组织比例非常低,即使在社会组织发展相对较快的广东,这一比例也仅为 15%。[2]三是社会管理方式简单、粗暴。在征地拆迁、城市管理综合执法等领域,不同程度地存在着工作方式简单、粗暴的问题,容易诱发社会矛盾。
        当前刚性的社会管理从短期来看,可能导致社会管理僵化,形成与群众需求的多元性和差异性的反差,影响社会管理水平的提升,削弱公众对政府的信任,降低政府公信力; 从长期看,则会限制社会的活力,加剧社会疏离,削弱社会认同,阻碍社会整合,影响社会团结。
        在这种背景下,倡导并推行柔性社会管理,对于加强和创新社会管理,提升社会管理的科学化水平,推动社会管理体制改革都具有积极的促进作用。


二、柔性社会管理的思想内涵

        柔性社会管理有三大思想渊源: 一是国家治理中的以人为本思想; 二是行政管理中的柔性管理思想; 三是企业管理中的弹性管理思想。
        中华文明历来注重以民为本,尊重人的尊严和价值。“以人为本,本理则国固,本乱则国危”、“民惟邦本,本固邦宁”、“民为贵,社稷次之,君为轻”等是我国千百年来 “民本”思想的精炼表述。在西方,从普罗泰戈拉的名言 “人是万物的尺度”,到笛卡尔的 “我思故我在”,再到卢梭的 “天赋人权”,反对神权、张扬人性、自我实现的思想也是一脉相承。“以人为本”思想则是对传统 “民本”思想和西方人本主义的进一步超越,有别于 “驭民”之术和对 “个人利益至上”的极端宣扬。党的十六大以来,以人为本便是中央突出强调的思想和要求; 十七大报告明确指出,科学发展观的核心是以人为本; 如今,加强和创新社会管理的基本原则也是 “以人为本,服务为先”。以人为本在政策实践中的直接体现就是社会管理要从群众的权益和需求出发,尊重群众权益,服务群众需求,因而社会管理在本质上就是以发现、传递和满足群众需求为过程的社会服务。
        经过 30 多年的改革开放,我国的社会结构逐渐分化,进入了一个利益多元化的社会,也造成了需求的差异性,从群众的权益和需求出发就是要尊重所有阶层的正当权益和合理需求,尤其是社会地位相对较低的阶层的正当权益和合理需求。柔性社会管理是对以人为本的集中体现和高度强调,重视需求的差异性,不以部分阶层的需求取代所有阶层的需求,不以地位较高的社会阶层的需求排斥地位较低的社会阶层的需求。在这种意义上,柔性社会管理体现了对多元社会的适应和对以人为本的全面理解。
        以行政指导为核心的柔性管理大致产生和兴起于二战以后,在凯恩斯主义的负面效应日益显露和 “政府失灵”的情况下,更多采用建立在平等协商基础上的行政方式成为一种必须的选择,既积极又柔和的非权力性行政在日本、德国等现代市场经济国家应运而生,并迅速为世界各国所借鉴。[3]
        例如在日本,行政许可都是以法律为依据,政府依行政许可对行政对象所进行的干预非常有限,因而以 “劝告”、“期望”、“希望”、“建议”等非强制性方式为主要特征的行政指导被广泛地运用于经济管理和社会管理之中。我国一直依赖于传统的行政管理模式,习惯采用行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等强制性手段,这类刚性监管方式好似重拳出击,立马见效、立显权威,但也容易激化矛盾,强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突。在这种背景下,政府尝试以行政指导为核心的柔性管理,起到了较好的效果。
        在企业管理中,柔性管理也是一种新的发展。日本丰田公司开发了基于电脑程序的 “智能送板”方式 ( 以电脑控制安装用具,把不同的托板送入不同型号的生产线) ,英国的 Molins 公司依靠以计算机数控机床为主的制造设备来实现多品种小批量的生产,这些都改变了传统流水线生产方式,使生产系统应付变化的环境或环境带来的不稳定性的能力大为增强。时至今日,在开放社会、多元社会、网络社会的大背景下,市场环境的不确定性与日俱增,具有更好适应能力的网络状、扁平化、无边界的弹性组织成为企业在变幻不定的市场竞争中的制胜法宝。兴起于上世纪 80 年代的政府再造运动将组织弹性引入行政系统,使得从企业管理中脱胎的柔性管理也以组织变革的方式影响了政府管理。
        因而,这三大思想共同确定了柔性社会管理的主要内涵:
        ( 1) 需求导向: 重视需求的多元性和差异性,尤其重视弱势群体的需求; 柔性社会管理的目的是满足差异性需求,要以需求调查为基础; 柔性社会管理的方式要尊重群众的尊严与感受,合乎情理; 柔性社会管理在本质上是对群众的服务,服务的落脚点是群众的满足感和满意度; 柔性社会管理要主动维护群众权益。
        ( 2) 非强制性服务: 柔性社会管理要重视事前的沟通、协商与对话,以服务代替管理; 柔性社会管理不是管理主体的单向行为,要重视群众的参与和反馈,通过引导,培养群众的行为自觉。
        ( 3) 组织适应: 柔性社会管理组织结构应该扁平化,及时回应群众需求; 柔性社会管理的组织应具备满足群众差异性需求的资源和能力; 柔性社会管理的组织应该淡化固定的职能设置,适应群众不断变化的需求。


三、柔性社会管理的政策框架
 
        在总体上,我国的社会管理包括两类: 一类是政府对有关社会事务进行的规范和制约,即政府社会管理;另一类是社会的自我管理和自治管理。[4]柔性社会管理作为一个综合的政策框架,既不是单一的政府社会管理柔性化,也不是单一的社会的自我管理和自治管理,而是这二者的有机结合。在柔性社会管理的框架下,政府社会管理和社会的自我管理和自治管理是内在一致的。柔性社会管理的政策框架见表 1。
        柔性社会管理在起点上重视需求的多元性和差异性,尤其重视弱势群体的需求,以区别于从秩序和规则出发的社会管制方式、“一刀切”地处理各种需求的 “懒政”方式和忽视弱势群体需求的 “怠政”方式。因此,柔性社会管理要重视需求调查,以需求调查的结果来制定社会政策,推动社会管理组织的扁平化,引导社会组织发展差异化的资源和能力。不仅如此,政府还应该适度分权,为社会组织的发展创造需求,加大政府购买服务的支持力度,加快事业单位改革,打破社会组织领域的垄断,建立政府购买服务的竞争市场和竞争规则,使社会组织能够在竞争中增强能力,优胜劣汰,社会组织才可能真正具备差异化的资源和能力,满足群众差异化的、不断变化的需求。在实践中,民政部门在全国范围内开展的重点针对孤寡空巢老人、残疾人、优抚对象、社区矫正对象、刑释解教人员和困难家庭需求调查,和放宽公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织的登记等均可纳入柔性社会管理的政策框架。
        柔性社会管理在过程中强调非强制性服务,推动公众参与,建立协商机制,重视情理的感化作用,引导管理对象的行为自觉,以区别于取缔、罚款、惩戒、命令等强制方式和统包统办的 “家长”作风。行政指导便是一种积极的尝试,在工商行政管理系统已经得到广泛应用。统计显示,截至 2009 年底,全面推进行政指导的省、自治区、直辖市工商局达到了 13 个。[5]
        以此为基础,行政指导还可以在更大的范围内推广,促进服务型政府建设,推动政府社会管理转向政府社会服务。公众参与本身就是一种协商,协商也需要公众参与,前者是手段,后者是目的。目前,政府已经建立了听证会、市民论坛、圆桌会议、市民评估等多种协商机制,但从效果上看,协商不仅应体现为一种程序,还应该体现为结果,使政策决策和政策真正体现民意。2011 年,南京市在地铁施工中砍伐梧桐树引起市民不满,南京市政府及时顺应民意,建立 “绿评”机制,便是柔性社会管理的一次尝试。如果说刚性社会管理是以规则为中心,柔性社会管理则重视情理,注重引导管理对象的行为自觉。在某种程度上,说服教育和行为感化比直接惩戒花费的功夫多,但效果更好。在这方面,司法部门推行的社区矫正较为典型,对罪行轻微、主观恶性较小、社会危害性不大的犯罪行为交由社区进行感化和教育,鼓励矫正对象自我重建社会规范。在城市综合管理执法中,针对流动摊贩的管理也开始转变理念,以说服劝导为主,能不罚款尽量不罚款。在城市拆迁中,地方政府也开始尝试引入 NGO调停拆迁纠纷,虽然解决问题的可能性不大,但 “最大成效是使地方政府认识到强行压制之外,还有另外一种解决方式。”[6]
       柔性社会管理在结果上强调需求满足,以群众满意度作为社会管理绩效考核的主要维度和基本标准,实行自下而上的群众考核,帮助群众实现合理的权益诉求,以 “维权”来 “维稳”,以区别于自上而下的政绩考核方式和只重视 GDP 数字的片面考核方式。目前,政务热线、机关作风评议在一定程度上促进了以群众满意度为核心的绩效考核。2001 年,南京市在全国首创 “机关作风万人评议”,群众对南京市级机关的总体满意率不断上升,由 2001 年度的 28. 15% 上升至 2010 年度的 57.14% 。群众的参与热情也不断提高,评议表回收率 2010年度达到 98%以上。[7]
        当然,以群众满意度为依据进行绩效考核在本质上是促进社会管理向需求导向转变,因此考核结果的反馈与行为改进才是考核的真正目的。例如,珠海取消了对镇街的 GDP 考核,经济发展占考核总分的比重由过去的 50% 降为零,而社会管理和公共服务占比则由 50%提至 100%, “指挥棒”的改变迫使镇街干部“沉”到社区[8],帮助群众实现权益诉求,变被动 “维稳”为主动 “维权”。
        然而,政府管理社会带有天然的刚性。从政治国家的起源来看,国家在从市民社会取得了权利之后,采用“一刀切”的方式来管理社会,保证 “每一个个人和其他最微贱的人都平等地受制于那些自己作为立法机关的一部分所制定的法律。”[9]
        在这种意义上,政府社会管理倾向于将统一 “规则”之外的何种利益诉求视为 “麻烦”。彼德·德鲁克敏锐地看到了这种 “以规则为中心”的刚性管理方式在商业世界中的问题,他指出: “任何人如果想把管理变得更为 ‘科学’或变成一种 ‘专业’,一定会开始设法除去那些 ‘讨厌的麻烦’———商业世界中的不可预测性,包括: 风险、波动、 ‘无益的竞争’、消费者的 ‘不理性选择’等。”[10]
        这一点也适用于社会管理,“公平”可能被简化为 “按章办事”,面对庞杂的社会事务,管理者会选择 “尽量不要惹麻烦”的逻辑,导致社会管理的标准向下看齐。例如,在城市管理综合执法中,即使管理者承认某些流动摊贩谋生的合理性和无奈,但一旦对这些流动摊贩 “网开一面”,会引来更多的流动摊贩,“一律取缔”便成为最安全的选择; 在信访接待中,即使接访领导认为合理的 “上访”,也要顾虑一旦解决该起 “上访”可能牵动的同类 “上访”。此外,在 “依法行政”的规则下,政府社会管理更多的是事后的 “问题”处置,而一旦出现 “问题”,处置又难以做到柔性。虽然行政指导可以改善这种状况,但在某种程度上,行政指导强调了政府的经济性服务,在推行柔性社会管理的过程中,服务型政府建设还要强调政府的社会性服务。
        因此,柔性社会管理还需要社会自我管理和自治管理的补充。社区和社会组织是社会自我管理和自治管理的主体,它们的服务方式天然就是柔性的。因此,推行柔性社会管理需要坚持和发展社区自治,培育社会组织,鼓励和完善政府购买服务。在实践中,江苏的 “委 ( 党委) - 居 ( 委会) - ( 服务) 站 - ( 综合治理) 办”社区组织结构改革减少了社区居委会的行政事务,使其专注于社区自治; 珠海市政府面向所有有能力和资质的社会组织扩大购买服务[11],为社会组织发展提供稳定、庞大的市场,都是有益的政策尝试。

四、柔性社会管理的适用范围

        在一般意义上,社会管理的刚性有三种来源: 一是法律的刚性,“法律面前人人平等”,强调 “以事实为依据,以法律为准绳”; 二是行政权力的刚性,行政权力在本质上 “惟上不惟下”,单纯依靠行政权力的社会管理对群众需求缺乏敏感; 三是社会管理结构的刚性,社会管理主体单一导致社会服务同质化,难以满足差异性的群众需求。
        推行柔性社会管理并不是否定法律的刚性,削弱社会管理的法治基础,而是贯彻“以人为本、服务为先”的根本宗旨,降低行政权力和社会管理结构的刚性。从总体上看,当前的社会管理存在着一定程度的“刚柔倒置”: 在征地拆迁、城市管理综合执法、流动人口管理、教育管理等领域,多采用罚款、取缔、强制等方式,“刚”有余而“柔”不足; 在环境监管、食品安全监管等领域,监管软化、弱化,“柔”有余而“刚”不足。因此,柔性社会管理并不适用于所有领域,那些有法不依、监管软弱的领域,需要的恰恰是以法律为基础的刚性社会管理,那些滥用行政权力、管理方式简单粗暴的领域,才需要推行柔性社会管理,社会管理在总体上应该“刚柔并济”,互为补充。
        柔性社会管理尤其适用于利益受损的弱势群体。当前,我国的法律体系仍有待完善,有法不依、执法不严的情况仍然存在,既得利益集团和强势群体对法律和政策和干扰也时有发生。相比之下,弱势群体对立法或政策制定中的缺乏影响,权益更容易受到侵害,需求也更难被发现、传递和满足。因此,推行柔性社会管理的重点是保障弱势群体的正当权益,满足他们的合理需求。目前,我国的弱势群体主要包括: 城乡贫困人口、经济结构调整过程中的失业人员、残疾人、天灾人祸中的困难者、农民工、老龄与高龄人口,扣除重叠部分( 如贫困人口中有失业、下岗职工和农民工等) 和非弱势人口( 如下岗职工、残疾人、农民工等中间的自强自立者) ,整体规模在 1. 4 - 1. 8 亿左右,且规模将进一步扩大,弱势程度将进一步加深。[12]柔性社会管理将使弱势群体得到更好的政策保护和社会关照。
        柔性社会管理的行使主体是地方政府和基层组织。在社会管理中,中央、省( 自治区、直辖市) 、市、县( 区) 各级人民政府和镇( 村) 、街道、社区各级基层组织各自承担着不同的职能,其中,中央和省级人民政府负责制定法律、投入资源、规划政策等,地方政府和基层组织则承担社会管理的各项具体职能,与群众直接互动,发现、传递并满足群众的正当权益和合理需求。中央和省级人民政府需要保持法律和政策的稳定性、连续性、一致性,这都是刚性的,而地方政府和基层组织则要关注群众需求的多变性、差异性和多元性,在及时满足群众需求的同时,发现问题、反映问题,推动法律的修订、完善和政策的及时调整,以更好地满足群众需求。在这种意义上,中央和省级政府需要保持法律的刚性,维护法律的权威,地方政府和基层组织则要增加社会管理的柔性,这样才能“刚柔并济”,既最大限度地增加社会的活力,又确保国家和社会稳定。
        柔性社会管理并不是对刚性社会管理的取代,它与刚性社会管理各有所长,互为补充。推行柔性社会管理要在坚持法律刚性的前提下,从社会管理结构和行政权力的使用方式上改变地方政府和基层组织的社会管理行为。因此,推行柔性社会管理不能做“表面文章”,仅是社会管理“身段”或“手段”的软化,而要推动社会管理理念、体制、机制的改革与优化。在这种意义上,当前一些地方政府在城市拆迁、城市管理综合执法中采用的“消耗战”、“沉默注视”等方式只是手段的变化,并不是真正意义上的柔性社会管理。


        综合来看,柔性社会管理的适用范围见表 2。

五、柔性社会管理的发展空间

        柔性社会管理的实践虽是迫于当前社会稳定的现实压力,有“临时抱佛脚”之嫌,但从长远的眼光来看,柔性社会管理仍有持续的发展空间。
        首先,结构失衡为柔性社会管理的发展提供了现实动力。1949 年新中国成立之后,“中国特有的单位组织,其实质是将命令权力和财产权力结合起来的国家统治的一种组织化工具或手段。”[13]因此,“单位制”时期的社会管理主要是通过“单位”所进行的管理,不存在“社会”,也就不存在所谓的“社会管理”。改革开放以后,“单位制”逐步消解,社会管理就应该逐步实现“由国家主体向社会主体的飞跃”。[14]然而,在过去的 30 年中,市场基本确立,社会却没有发展起来,政府在反复“试错”后退出了部分市场领域,却仍沿用国家的方式来管理社会,“国家 - 市场 - 社会”的三元关系陷入失衡。时至今日,政府在管理社会中遭遇种种不适应,凸显了加强和改进社会管理的迫切与重要。然而,“国家 - 市场 - 社会”三元结构的完善并非一朝一夕之功,这为柔性社会管理的发展提供了长期动力。
        转型社会为柔性社会管理提供了空间,传统社会的情理对现代社会的法理形成补充。历史地看,传统社会的维系纽带是“情理”,例如,中国传统社会主要通过儒家伦理来教化人的社会行为,要求人有“恻隐之心”、“羞恶之心”、“恭敬之心”、“是非之心”,依“仁”、“义”、“礼”、“智”、“信”来维持社会的有序运转,西方传统社会是通过宗教教义和传统习俗来约束人的行为,要求“禁欲”、“节俭”等。现代社会则依赖于法治,强调“法律面前人人平等”。传统社会向现代社会的演进也是社会规范由情理向法理的过渡。然而,传统社会向现代社会的演进并不是一蹴而就的,中间有漫长的转型期。在转型社会中,传统的社会规范逐步瓦解,新的社会规范尚不健全,社会的运行与整合既要以法治为基础,也需要情理为补充,这是历史发展阶段的现实必然。我国正处于一个发生着广泛而迅速的社会变化和多重转型的时期,法治是理想,情理是现实,现阶段的社会管理需二者兼顾。与此同时,中国的转型用 30 年的时间完成了西方二三百年所走过的历程,急遽的社会变迁也在客观上使已经建立起来的部分法律面临着适用性的问题。“法者,定分止争也”,法律是调解社会利益纠纷的主要依据,在急遽的社会变迁中,社会利益纠纷的变化也非常迅速,与法律的相对稳定性形成冲突,产生了大量不合法、但合乎情理的利益诉求,这也是转型社会中社会管理的难点,柔性社会管理正好应运而生。
        社会发展为柔性社会管理提供了可能,非政府组织的兴起对传统的国家对社会的行政形成了补充。在国家与社会的关系的发展过程中,无论是社会契约论者所揭示的作为“政治社会”的“传统市民社会”,还是黑格尔和哈贝马斯所揭示的作为“市场经济社会”的“现代市民社会”,国家的触角一再延伸,对社会形成了严重的侵蚀,这在“福利国家”普遍建成后达到顶峰。20 世纪后期,“福利国家”不堪重负,西方各国纷纷进行“私有化”改革,以减轻国家负担,不同于政府、但又能够代替政府承担某些公共服务职能的非政府组织诞生了。非政府组织的出现为改造国家和社会的关系提供了新的契机,也为柔性社会管理的持续推进提供了组织支撑。

参考文献
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原载于《中国行政管理》2012年第6期 49-53页,共5页