全面深化改革的社会路径
标签: 2016-06-30
全面深化改革的社会路径
 
周晓虹(紫金传媒智库主任,南京大学社会学院院长、教育部长江学者特聘教授)

         摘要:历经35年的改革开放,中国社会的改革已经形成经济、政治、文化、社会和生态五大领域协同共进的基本共识。单从改革的社会路径来说,如果要建设社会主义的和谐社会,就必须处理好政府、市场和社会的三重关系,而由此决定的改革步骤则具体可以分为两大阶段:第一步,着力社会事业改革,更好地惠及民生;第二步,着力社会治理体制创新,通过政府职能的转变和社会组织的培育促进系统性与综合性的社会建设,最终推进中国社会的发展与进步。在此之中,社会治理体制的创新既是社会建设的核心,也是社会建设的瓶颈;而切实转变政府职能和积极培育社会组织则是实现社会治理体制创新的必由之路。
关键词:深化改革 社会治理 体制创新 转变政府职能 培育社会组织

        2013年召开的中共十八届三中全会,对全面深化改革做出了战略性部署,其中尤其强调“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”,也就是说强调经济、政治、文化、社会和生态五大文明或体制改革共进,而这五大文明的建设目标分别是:会主义经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明。仅就本文所讨论的主题来说,在新的历史条件下全面深化改革,就是要最终建成社会主义和谐社会。我们认为,建设社会主义和谐社会,就必须处理好政府、市场和社会的三重关系,改革所由以推进的社会路径可以分为两步:第一步,着力社会事业改革,更好地惠及民生;第二步,着力社会治理体制创新,通过政府职能的转变和社会组织的培育促进系统性与综合性的社会建设,最终推进中国社会的发展与进步。


一、政府、市场与社会的三重耦合
 
        49年之后,中国按照战时的社会动员经验和“苏式社会主义”的模式建立了社会管理模式和计划经济体制。在这一社会和经济体制下,国家或说政府一直控制着包括计划、生产和分配在内的整个社会的全部经济运行和社会管理,甚至包括社会成员的日常生活,是典型的全能型政府。这种“全能”部分反映出国家或政府权力对城乡社会的经济运行和社会发展具备高度的控制能力;也部分反映出,在计划经济时代不仅没有市场,作为与国家对应的“社会”更是被国家权力牢固控制:不仅活动的空间不足,活力也极其有限。
        国家权力对社会空间的挤压所造成的后果,直接带来了三方面的问题:(1)由于国家或政府在所有公共事务中的越俎代庖,导致了社会成员(公民)及整个社会缺乏自主能力,不仅活力不足,而且养成了在公共事务甚至日常生活(从谋生职业一直到婚姻生活)的各个方面对政府的高度依赖;(2)由于国家或政府对整个社会尤其是社会组织的严格控制,导致社会成员及整个社会缺乏自治能力,不仅对社会或公共事务缺乏责任感和公益观念,而且无法依法行使自己的由宪法所赋予的公民权利,不愿也无力参与社会生活和公共事务;(3)由于国家或政府对整个社会尤其是公民的控制一直都是外在的或他律性的,导致公民、各种社会组织甚至整个社会同样缺乏自律能力,而自律能力缺乏的公民在常规社会生活环境中既可能消极被动、缺乏创新精神和独立意识,也可能见缝就钻、见利即沾、恃强凌弱、无视公德,在社会危机等非常规社会环境下就可能发展为诉诸非理性甚至暴力的“乌合之众”——2012年9月15日西安反日游行中出现的“暴行”和2014年12月31日的上海踩踏事件其实不过是这种乌合行为的不同表现罢了。上述三方面的问题导致了国家与社会关系长期处在一种“治乱循环”的悖论之中:既所谓“一放就乱,一乱就收,一收就死”。
        在上述国家(政府)、市场与社会三者的关系中,国家(政府)与市场的关系,因为直接涉及到中国的经济发展,在1978年的“改革开放”后首先成为调整的对象。尽管在整个1980年代,市场或市场经济并没有在意识形态上获得理论的“合法性”,但农村联产承包责任制、城市个体经营、甚至价格体制的双轨制改革,都在实践上为市场及市场经济腾出了一定的空间。1992年春,邓小平在“南方讲话”中强调指出:“市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”。这一讲话因为终止了当时盛行的姓“资”还是姓“社”的争论,并且因为申明市场经济是资本主义与社会主义两种体制共有的运行规则,从而成为中国社会主义市场经济确立的里程碑。不久后召开的十四大,据此精神明确提出:“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济”, “就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。 此后,围绕国家(政府)与市场的关系,中国共产党依旧在继续探索寻找适应改革和发展客观实际变化要求的更为准确的定位,从“十四大”到“十八大”,直至2013年召开的十八届三中全会,不仅“国家宏观调控下”的定语被删除(实际上是进一步撤出了国家对市场的干预),并且市场在资源配置中的基础性作用,被修改为“决定性作用”。人们普遍认为,“将过去的市场在资源配置中起基础性作用改为决定性作用,是《决定》最大的亮点和重大理论创新,是对我国社会主义市场经济体制内涵‘质’的提升,是一次思想解放的重大突破”。
        在国家(政府)、市场和社会三者的耦合共生关系中,迄今为止,国家(政府)与社会的关系问题,虽然在历届党的代表大会上尚无像国家(政府)与市场关系那样获得明确的界定,但自1990年代以来就引发了学术界的热烈讨论,十八大和十八届三中全会也强调要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”, “实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”,并且为了激发社会组织的活力,要“正确处理政府和社会的关系”。这里的问题在,如果立志深化改革,那么究竟如何处理国家(政府)和社会的关系问题呢?
        传统的有关国家(政府)与社会关系的讨论汗牛充栋,其间的基本模式无非是(1)冲突模式,强调国家对社会的控制以及社会的反抗;(2)互动模式,强调国家与社会相互间的妥协、渗透或调和共生。显然,从历史经验来看,第一条路径或造成社会的活力不足,或造成国家和社会的混乱,并不是我们应该采用的合理模式。但是,良性的互动模式的形成或采纳显然需要两个基本的前提:其一,当然是国家向社会做出让渡——为社会腾出足够的空间,即像国家或政府不再过多干预市场一样,让公民或社会组织能够以自主和自治的方式管理好社会自己的事务;其二,公民或社会组织在法律、政府甚至道德划定的边界内行动,他们的行为有自律或自我约束的能力,不仅不应挑战国家(政府)的治理权力,也不应损害其他公民、社会组织或整个社会的利益。
        长期以来,在中国的现实发展中,在国家(政府)、社会和市场三者之间,社会的地位一直难以获得明确的肯定和保证。1978年改革开放前,国家(政府)不仅通过计划经济的实施取消了市场的地位和作用,而且也通过强力的控制,压缩乃至取缔了社会的自主和自治空间;1978年后,通过对市场经济的提倡和回归,恢复了市场的力量或在“资源配置”中的作用,但由于过度提倡市场或增长优先的原则,作为社会主义国家的中国却形成了波兰尼所说的“脱嵌”于社会的“市场经济”。比如,1990年代后,国家为了GDP增量和经济绩效,同时减少自己的财政压力,退出了一些本应坚守的公共领域,在一定程度上放弃了自己的政府责任,连同教育、医疗等民生领域都开始实施大规模的产业化或民营化,由此导致民众权益广受侵害、各种利益普遍失衡,原本应居于我们事业中心的“社会”反倒被挤出了社会主义。
         从中国的现实和问题来看,在中国这个已经推进改革开放事业35年的社会主义国家,如果要切实地全面深化改革,并真正做到“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理系统和治理能力现代化”,就必须在将“市场”纳入社会主义体制、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时,将“社会”带回到社会主义。如此,正确处理国家(政府)与社会的关系,国家(政府)就不仅应该为社会释放足够的生存或发展空间,而且应该全面承担起保障与服务社会、维护个人权益、促进人与社会协调发展的历史使命,像马克思所说“把国家由一个高踞社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关”;而如果要正确处理市场与社会的关系,就应该将社会置于发展的中心或者说解决好发展生产力的目的问题,实现十八届三中全会所说通过发展解决我们所面临的所有问题,“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”。


二、惠及民生:社会事业改革的破题之举
 
        求全面深化改革的十八届三中全会列出了当前亟待解决的六个方面的重大问题,除了国防和军队以外,即我们前述的经济、政治、文化、社会和生态五大方面的问题,包括13个具体领域,其中涉及社会体制改革的问题主要有两大方面:一为推进社会事业改革创新,着力“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”,一句话解决“民生”问题;二为创新社会治理体制,力求建设“和谐社会”。
        我们认为,从改革社会体制的角度来看,全面深化改革,所以要从社会事业改革或解决“民生”问题入手,是由改革开放35年来的中国现实所决定的。这个现实就是:一方面,自1978年的改革开放以来,中国社会发生了巨大的变化,尤其是中国经济持续30多年长盛不衰,提前40年实现了改革开放初邓小平所设想的到21世纪中叶达到人均4000美元的目标,中国也成了世界上第二大经济体;另一方面,在这场经济社会的大转型中,也有3000万工人下岗或再就业、数千万农民失去土地、两亿多农民从农村流向城市,由此造成了一系列新矛盾,主要包括:(1)贫富、城乡、地区差距拉大,居民收入的基尼系数自2000年后一直在0.45以上,最高的2009年曾攀升到0.490;(2)由于公共性的社会事业发展严重滞后于经济发展或GDP的增速,导致社会保障、医疗、教育、养老、保障性住房等大大落后于国民在质和量两方面日益增长的需求,由此导致的上学难、看病难、住房贵、老无所养、公共安全缺乏等问题日益严重;(3)由于发展方式落后粗放,更由于包括地方政府在内的全民GDP导向和“一切向钱看”的急功近利的社会心态,加之政府管理失当,包括水资源在内的生态环境深受污染、惨遭破坏,雾霾、水和食品安全日益严重。这些矛盾和问题,使得民众对政府信任大减,对社会怨恨增多,对国家和改革信心不足。这一切,也使得我们要想进一步推进和深化改革,就必须首先加快社会事业改革的步伐,切切实实地解决大多数人不同程度、不同领域的“民生”问题。
        早在2007年召开的中共十七大上,党和政府就看到了民生问题的解决对推进新形势下的改革开放,解决日益严峻的社会矛盾,进而对中国的社会主义和谐社会建设具有重要的意义。时任总书记胡锦涛将此惠及民生的大任总结为“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”。但是,尽管改革开放以来我们的经济建设取得了巨大的成绩,却因为以下两方面的问题使得民生问题的总体解决并非易事:(1)在改革开放前的30年中,从绝对性或客观性上看,这类民生问题事实上也存在,而且比今天要严重得多。但是,对一个百废待举的国家,不仅当时民众的期待不高,而且国家实行的平均主义政策也大大减少了普通民众在日常生活中受刺激的可能。加之严格的社会控制和政治斗争,人民的不满难以表达更不会广泛蔓延。但是,在35年的改革开放中,一者由于变迁的速度加快,提高了人们对物质生活条件改善的期望值;二者由于变迁的非均衡性,在“一部分人先富起来”的同时,另一部分人在相对意义上变得更加贫困,这不可避免地造成了民众的心理失衡。(2)从深层上看,上述民生问题的形成有其背后的体制性成因,几乎所有的问题都环环相扣,因此在通过全面深化的改革真正打破各种迄今为止仍然刚性十足的“体制性”瓶颈之前,要想一揽子解决现在越来越严重的“民生”问题绝非易事。事实上,随着改革的深入,一些问题和矛盾解决了,另一些新的问题和矛盾还会出现,因此改革是不会一蹴而就的。就像习近平总书记所说,“改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中得以深化”。
         以五大民生难题中的“收入分配不均”为例,尽管改革开放前中国社会的基尼系数只有0.20-0.21,职工收入差距一般只有2-3倍,但在户籍制度、粮油分配制度、招工就业制度、住房分配制度等一系列城乡二元体制下,不仅工农之间在收入、就学、就业、提干等方面差异显著,即使城市居民因工作单位不同实际享受到的工资与福利待遇也迥然不同。改革开放后,尤其是随着国家经济实力的增长,各种权力部门和垄断行业对资源的汲取能力增强,但因根本的分配体制和分配原则没有变化,其领导者和雇员的收入及福利待遇与普通劳动者也就越拉越大。由此,可以说,正是因为持续至今的现有“体制”的不完善,才会在经济高速增长、DGP一再翻番的今天使得本应迎刃而解的“民生”反倒成为问题。进一步,从某种意义上说,也正是因为收入分配的差距太大或者说“劳无所得”,才使得低收入阶层无法分享改革开放的成果,无法面对学有所教、病有所医、老有所养、住有所居,也才使得整个社会充满了不平、紧张和敌意,无法同舟共济、和睦相处。
        如此说来,收入分配不均事实上是长期以来形成的中国社会分层体系或社会结构的必然结果或经济反映。一般说来,中国社会学家都将中国社会结构类比为“金字塔型”,即所谓“下大上小”——少数富裕阶层拥有大多数社会财富,而大多数草根阶级则收入微薄,甚至处在贫困状态,中等收入群体或西方所说的“中产阶级”寥寥无几。进一步,也有社会学家甚至通过第五次人口普查的资料分析提出,中国的社会结构甚至连“金字塔型”都称不上,而是一种“倒丁字型”的社会结构:即整个社会结构的下面是一条比较长的“横杠”,占了全部就业人口的63.2%,其基本的职业群体就是农民及一部分进入城市从事体力及边缘性劳动的农民工;其他社会各阶层则人数不多,形成一个大体上是“立柱”的形状,所以,总体形状是一个倒过来的“丁字型”结构。这使得社会群体之间乃至整个社会处于一种“结构紧张”状态。
        十八届三中全会提出,“实现发展成果更多更公平惠及全体人民,必须加快社会事业改革,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”,并同时做出了在教育、就业、收入、社会保障和医疗卫生领域的改革部署,这都为社会事业改革指出了方向。不过,有鉴于刚性十足的“体制性”瓶颈的存在,除了在五大民生领域渐次推进各种改革措施,以及从根本上促进社会结构的转型和创新社会治理体制外,在近期的改革实践中,国家或政府可以辅之以多种“缓痛性”措施降低中低收入人群的不满或解决他们的实际困难。实践将证明,这不仅是社会事业改革的关键之所在,同样也是前述将“社会”带回社会主义、实现改革成果由大多数人民共享的理想之所在。
        (1)在教育领域,在人力物力上支援乡村教育和城市外来“务工人员”子女教育,对义务教育阶段的农村儿童及“务工人员”子女实施学杂费减免,从现有的“营养午餐”扩展到最低生活补贴;在提高城市重点中小学入学教育的学杂费的同时,减免非重点中小学入学教育的学杂费,以此一方面缓解普通民众的教育投资压力,另一方面缓解他们对于教育资源分配不公的愤懑;结合普通高校向职业教育学院的转型,通过减免学费、提供生活费等手段鼓励就读职业教育学院,同时通过加大投资力度建立示范性职业教育学院,实现职业教育学院的规范化、市场化、职业化和技能化。
        (2)在就业领域,“健全促进就业创业体制机制”,具体说来,为落实“政府购买基层公共管理和社会服务岗位更多用于吸纳高校毕业生就业”的政策,以社会工作专业、广告和创意专业毕业生为试点,通过国家购买公共服务的方式予以支持,这既能够推进各类公益型和文化创意型社会组织的成长,又能够有效解决毕业生的就业问题;支持政府、大型企业和职业教育学院共建现代职业培训中心,为农村转移劳动力及退役军人提供6-12个月的专项培训,通过专项招聘、对口扶持、重点帮助等手段,在提高文化素质和生产技能的基础上,提高他们的就业和生存能力;为残疾人及其他城镇就业困难人员实行全程就业服务,通过国家提供(国家在政府机构及事业单位留出一定比例的辅助性岗位)、政府购买(政府为公益组织提供经济和政策资助时连带提出岗位安置要求)、企业和社会资助(通过企业、社会组织和个人捐资或提供岗位的方式,在各类企事业单位、社会组织购买或设立工作岗位)等多种方式,保证就业困难人员家庭起码有50%以上的成年成员能够就业。
        (3)在收入分配领域,除了通过提高工资保证普通劳动者在初次分配中的比例、通过再分配方式调节不同行业、阶层、地区和城乡间的收入差距外,鼓励地方政府在节假日以及特殊时期(如就学或就医),以补助、“红包”、无息贷款等多种方式解决他们的实际问题和生活困难;通过税收、社会保障以及政府转移支付等手段,调节过高收入,缩小收入差距,向社会成员尤其是生活困难的群体提供援助和保障,完善公共产品和公共服务的供给,通过再分配机制调节社会贫富差距;推进《公益事业捐赠法》,切实完善慈善捐助减免税制度,鼓励企业与个人积极捐赠、扶贫济困;但增加低收入者收入并不是解决收入分配领域问题的全部,问题的另一端是我们将要认真谈及的积极扩大中等收入群体的比重,彻底改变前述“倒丁字型”或“金字塔型”社会结构。
        (4)建立更加公平可持续的社会保障和医疗制度,尤其是打破社会保障的城乡分割、体制内外分割、行业分割体制;在养老、医疗、失业、住房、残疾人保障等领域建立覆盖更广、水准更高、更为公平的社会保障体系。近期尤应在医疗、失业和保障性住房等方面着力,同时积极应对因人口老龄化即老龄社会的到来而导致的养老保障难题。在医疗卫生领域,则结合“分级诊疗模式”的推广和完善,在大病医保的同时,支持建设城乡基层医疗卫生服务机构,在基层医疗机构中逐步实行中低收入群体的“基本药物”和“基本医疗”的免费或优惠制度;同时逐步改革干部尤其是高级干部的医疗保健体制,在10-15年内实行医疗体制的并轨,使全体国民能够更为公平地享有公共医疗资源,同时降低普通民众的不满和心态失衡。


三、社会治理体制创新:社会建设的核心与瓶颈
 
         行为科学领域,弗雷德里克•赫茨伯格(Fredrick Herzberg)的双因素理论(Two Factors Theory)或激励保健理论(Motivator-Hygiene Theory)众所周知,他提出引发人们工作动机的因素主要有两个:一是保健因素,二是激励因素。只有激励因素才能够给人们带来满意感,而保健因素只能消除人们的不满,但不会带来满意感。就通过全面深化改革,建设社会主义和谐社会而言,双因素理论对我们的启发在:单单通过社会事业改革惠及民生,解决民众在求学、就业、收入、医疗和社会保障等领域的具体困难,能够降低民众尤其是中低收入群体的不满,但未必能够激发整个社会的活力。要想激发社会活力,从源头上化解社会矛盾,就必须对现有的社会管理或治理体系进行卓有成效的改革与创新。
        我们现有的社会管理体制是1949年后尤其是1958年后建立起来的,为了便于自上而下地动员社会和民众参与抗美援朝和社会主义建设,在农村建立合作社及政社合一的人民公社的同时,在城市建立起工作(其中重要的一部分工作为(“生产”)和生活(社会)一体的“单位”制度,同时在这两者的基础上实行对城乡社会的严格控制。由于城市的大多数单位和农村的人民公社都兼具经济功能,十分自然的是,无论是单位还是人民公社再或是整个社会,都被国家或政府视为与企业一样的部门来管理,惟一的区别在行使经济管理的主体是企业(单位),而行使社会管理(social management)的主体是政府。因此,社会管理强调的是政府对社会的“统治”(domination)或控制。
        1978年改革开放后,伴随着“以经济建设为中心”的基本路线的推行,中央和地方政府的权力关系获得了一定程度的调整,调动了地方政府的积极性,也为国家治理体制的现代化奠定了物质基础。但是,这一管理体制或治理模式也在相当程度上导致了政府职能的错位,由于过度地关注GDP或单纯的经济增长,不仅涉及民生的社会事业发展总体投入不足,社会治理也陷入单纯依靠人力与物力投入的“维稳”泥潭,表现出鲜明的“内卷化”倾向。一句话,经济的快速发展并没有带来社会的和谐进步,反而使得各种社会问题越积越多。
        进入二十世纪后,配合市场经济体制改革,包括教育、医疗和社会保障在内的原有社会体制改革被提到议事日程上。2004年十六届四中全会决意建构社会主义和谐社会之时,更是明确提出了“社会体制改革和创新”的任务。面对社会转型时期的各种新矛盾和新问题,2012年《十八大报告》中提出,要加快社会体制改革,推进社会管理创新;而一年后的十八届三中全会更进一步,不仅用社会治理(social governance)代替了原先的社会管理,而且直接将社会治理与深化改革的总目标结合在一起,申明“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”
         从社会管理到社会治理,尽管只有一字之差,但却不仅为社会体制改革和创新指明了方向,也从根本上对国家与社会关系有了新的确认。具体说来,(1)新型社会治理体制倡导“在发挥政府主导作用”的同时,“鼓励和支持社会各方面参与”。也就是说,在新的社会治理体制下,国家或政府不再是单一的社会管理主体,其他社会组织、私营机构也可以作为权力主体参与其间,这体现了“还权于民”的倾向。(2)同原先社会管理体制强调国家(政府)对社会的强制性管理不同,新型社会治理体制强调在“政府治理和社会自我调节、居民自治”之间建立“良性互动”式的合作。要实现良性互动,一方面需要社会的自主、自治与自律,另一方面需要政府的引导、扶持与回应。事实上,社会的正当需求与政府的积极回应,正是达成“善治”的前提。(3)新型社会治理体制必须摒弃将效率尤其是单纯的经济效率作为政府的主导行为准则的观点,同时改变社会管理的全能主义模式。就前一点而言,我们应该从单纯的追求GDP第一,转而追求经济与社会协调、可持续的发展模式,从强调“效率优先,兼顾公平”转为“公正基础上的效率,以公平促效率”;就后一点而言,则力求使政府能够逐渐减少其管理职能而强化其社会服务职能,国家不再扮演社会治理的“全能”角色,在管好自己应该管的事情的同时,将不该管的事情交给社会组织或其他中介机构。
         深化社会体制改革,建设社会主义和谐社会,第一步自然是从社会事业改革入手,解决人民群众所关心的各类民生问题,但社会建设更为核心的一步却是创新社会治理体制,因为唯有此我们才能“增加社会发展活力,提高社会治理水平,全面推进平安中国建设”。
        我们所以将社会治理体制创新视为社会建设的核心问题,是由这一体制本身的性质所决定的。所谓“社会治理体制”,是指在现有的政治制度框架内,国家在社会管理领域设定的一系列制度安排和处理样式,它反映了国家(政府)、市场和社会三者的基本关系,决定了特定国家或社会共同体向其成员提供公共产品和公共服务、处理公共事务、解决社会问题和化解社会矛盾的总体原则和基本样式。正因为一个社会的治理体制决定了管理这个社会的总体性原则,它从本源上也制约了一个社会的发展限度、公民满意度和基本绩效。因此,社会治理体制的合理性与完善性不仅是一个国家治理体制和治理能力现代化的标志,也是人类社会进步的主要标志之一。可以说,没有合理与完善的社会治理体制,就不能从根本上推进社会建设。
         不过,社会治理体制的创新不仅是中国社会建设的核心,也是它的难点或说瓶颈。这是因为,我们现行的社会管理体制是1949年后60余年的社会主义实践的结果,它与中国现行的政治体制、经济体制和文化体制有着密切的内在关联,也受制于包括政治体制在内的其他各类体制。这一社会管理体制既具有社会动员和社会控制能力强的特点,因此在应对突发事件、重大事件时具有较为鲜明的效率(这也是人们常说“集中力量办大事”的所谓优越之处,在抵御“汶川地震”和主办“奥运会”时都显示了它的威力),但这一体制在赋予国家和政府巨大权力的同时,限制了社会的生存和行动空间,也必然带来了底层活力不足、封闭性强、政府负担日益加重的弱点。加之,因为现行的社会治理体制未能很好地处理社会结构、社会组织和社会管理等方面的问题,造成了整个社会的二元结构,而这些二元结构恰好构成了社会不和谐的问题所在。其实,说社会治理体制创新是社会建设的瓶颈,归根结底是因为:一方面正是这一体制现有的问题阻碍了社会建设向前推进,成了我们实现建设和谐社会这场伟大战役的攻坚战;另一方面则是指这一体制的问题所具有的刚性特点带来了攻坚的难度。


四、社会治理体制创新的基本路径
 
         社会治理体制是全面深化改革的题中之义,但因为其间涉及面广、问题错综复杂、利害关系相互牵扯,加之前述因历史原因形成的刚性特点,都使得我们面临的这一改革任务庞杂而艰巨。考虑到十八届三中全会在述及这一任务时,将“增强社会发展活力,提高社会治理水平”视为改革之目标,而改革的重要路径之一是“正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”,我们其实可以将这一复杂的改革重任归纳为转变政府职能和培育社会组织两大方面。
         先谈转变政府职能。我们已经论述,在1949年后的相当一段时间内,我们的社会管理或治理体制是在战时社会动员经验和“苏联模式”建立起来的。在这一治理体制下,国家或说政府一直通过城市的“单位”和农村的人民公社,控制着经济运行和社会管理的方方面面,是典型的全能型政府。改革开放后,随着单位制和人民公社的解体,一方面原有的中间管理和利益调节环节缺失,所有的利益冲突和社会矛盾都直接开始诉诸政府,上访也自然成为民众解决冲突和矛盾的优先选择;另一方面,在巨大的政治惯性的作用下,政府也日渐倾向于将这些冲突和矛盾作为“政治问题”来处理,以政治控制为核心的“维稳”开始成为利益调节的常态机制。这一切既使得社会不稳定因素大大增加,也使得政府疲于应对,越来越有演变为既包不了也管不好的“全无能型政府”的危险。事实已经证明,一如市场可能失灵,在医疗、教育、卫生甚至公共安全等公共资源的配置方面政府一样也可能失灵,即无法及时、有效同时公正地提供给社会其所需要的公共产品。为此,在市场失灵和政府失灵的缝隙中,有必要启用社会治理的机制,而启用这一机制的前提之一,就是政府首先应该转变自己的职能;在负责任地承担自己的应该承担的职能的同时,将不该自己承担的某些社会治理职能交给社会。
         转变政府职能,首先涉及到政府究竟应该管什么,不管什么;其次涉及到怎样管,以及怎样不管。就第一个问题而言,可以借鉴的表述有许多。比如,里根说过,“政府有必要照顾不是因为自己的过失而无法供养自己的人,对那些真正需要和应该享受救济的人给予帮助”;而世界银行在《1997年世界发展报告》中则具体指出,政府有五项核心使命:即“确立法律基础、保持非扭曲性的政策环境、投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层以及保护环境”。这都涉及到政府应该管的事情,具体说来又可以分为两类:第一类必须由国家或地方政府独立承担,或者说责无旁贷的事情,即使借助社会力量也只是辅助性质的,包括与国家和社会安全、社会稳定相关的事宜,如立法和司法保障、社会治安、食品药品安全、安全生产、网络安全、社会秩序及突发事件的应急处理等。第二类涉及社会公平正义、民生实践、社会服务,主要包括教育、就业、养老、医疗卫生、文化生活、社会保障、社会救济以及基本的公共物品供给和政府提供的行政类别的服务。这一类可以在政府主导或者“引导”下,通过市场机制或道德激励激发社会参与合作,既最大限度地满足社会需求,解决政府失灵的问题,又使政府能够从包揽一切的财政和事物重负中解脱出来。
        二个问题而言,可以借鉴的表述同样有许多。罗斯福曾经形象地说明官民之间的“分治”规则,那就是:“百姓认为需要做,老百姓有能力又愿意做,就由老百姓去做;这件事情,老百姓愿意做、需要做,但没有能力做,那就民办公助,由政府来资助;这件事情,老百姓不愿意做,也没有能力做,但是需要做,那就由政府来做”。其实,怎样管与不管的一个基本原则,就是政府在许多方面不必再越俎代庖,不必凡事都跳到前台自己动手,像奥斯本和盖布勒所说,“我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府,这不是一个‘实干’的政府,不是一个‘执行’的政府,这是一个‘治理’的政府”。其实,如果真正能够将“实干”和“执行”的政府转变为“治理”和“服务”的政府,我们的政府就自然会转变戴慕珍所说的直接介入地方经济、凡事皆考量GDP的经济法团角色,对它的评价指标也就自然会从经济绩效转为社会公平。
         再谈培育社会组织。在转变政府职能之后,必须要谈培育社会组织的问题,根本的原因在于,从政府身上“卸”下来的担子或事务,不但不能弃之不顾,反而需要更好的、更有效地承担起来,而承担市场和政府都有可能“失灵”区域的治理任务的最好对象就是社会本身,包括社区(居委会)、业主委员会、非营利组织、社团、人民团体或公民个人,其中大多数可以称之为广义的社会组织。因为在中国长期以来国家对社会的控制过于严厉,不仅社会组织的规模、种类、经济条件、能力都比较差,而且也没有形成自治、自主和自律的能力,除了工、青、妇及其他一些人民团体直接依附于党或政府,另一些社会组织甚至都没有获得合法的地位和相应的权利。因此,要真正创新社会治理体制,就必须大力培育社会组织,“激发社会组织活力”。
         培育社会组织,首先要尊重社会组织在社会治理中的主体地位,切实加强对社会组织及公众的社会参与权力的法律保护。如果依旧像过去那样,仅仅把社会组织及公众作为治理的客体,他们就无法“当家做主”,自然也无法充分表达自己的意愿,保护自己的权益。事实上,培育社会组织,并非需要全部从头再来、白手起家,我们原有的工青妇系统、工商联合会以及各类协会、学会都可以通过创新变为有活力的社会组织,关键是“加快实施政社分开”,让这些组织机构都能够真正与行政机关脱钩,而此次事业单位改革是一个绝佳时期;在激发现有社会团体组织的同时,应该赋予其他社会组织如各类基金会、非营利组织、民营社团和中介机构与现有的人民团体以同等权力,这样才能“推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。
         培育社会组织,其次是能够为社会组织的治理运作提供有效的政策保障。所谓有效的政策保证,不是指给什么样的待遇或下发多少“红头文件”,最关键的政策保证有两条:(1)必须通过政府的“分权”,一方面将无限政府自身转变为有限政府,另一方面与获得政府“分权”的社会组织“合作治理”,即“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”。(2)不必事必躬亲的政府在“分权”之后,仍需主导或引导参与社会治理的各方——既然存在市场失灵和政府失灵,当然也就会存在社会失灵——尤其应该对社会组织和公民的意见、要求做出及时的、负责任的反应,包括征求意见、解释政策、回答疑虑、提供服务,即真正成为服务型政府。
          培育社会组织,再次是能够为社会组织的成长提供资源供给。任何社会组织要壮大,都不能缺少资金和人才的支持,但“输血”的目的是为了其自身能够产生“造血”机能,既能够依自己的职责或直接提供公共物品或服务,或辅助政府完成对公共物品或服务提供者的监督。资源的提供途径很多,但就资金供给而言,就可以包括这样几种供给方式:(1)设立公益创投基金,为初创期和中小型的公益组织一共“种子资金”,以及管理或技术支持。公益创投在运作方式上与商业投资并无二致,但其投资目标是非营利性的。其主要范围包括“扶老、助残、济困、救孤”,资金则可以来源于福利彩票、慈善资金、社会捐赠资金以及政府转移支付的资金。(2)实行政府外包与购买公共服务,这也是通过交由非营利性社会组织承担公共服务项目,同时给予其经济支持的一种常见方式。在欧洲,1992年欧盟通过的《公共服务采购指令》,就将将机动车及设备维修、电子政务及相关服务、会计和审计、污水和垃圾处理、健康与社会服务、文化及体育等27类公共服务全部纳入向市场购买范围,凡是超过20万欧元的公共服务,一律公开招标购买。香港政府在这方面也做得十分成功。受其启发,深圳和无锡等地近年来在购买服务方面推进很快。比如,无锡甚至将结核病的防治托管给民营医院,取得了相当的成功。(3)社会组织自身充分利用政府转移支付的资金、各类基金会及企业或个人捐赠发展自己,比如常见的公益招投标方式就是这样。公益组织可能既无资金、有无项目,但他们通过各种展示显示了自己在提供公共服务产品方面的能力,就会获得政府、基金会或其他公益捐赠的支持。
         应该指出的是,社会治理体制的形成是国家政治制度、政府管理体系、社会组织形式长期运作的结果,因此体制的创新也不是一项短平快的临时性任务,单就上述转变政府职能和培育社会组织两大内涵来说,也无一不是长期而艰巨的改革实践。就目前情况而言,可以在信访、舆情收集、基层社会治理和社会治安等民众反映问题最多、政府管理最为棘手、社会矛盾最为复杂的领域开始深化社会治理体制的改革尝试,具体说来:
         1、改革信访制度,通过司法中介对接法治轨道。除了真正改变基层政府的考核体系,不再单纯地将信访事件的大小、多寡作为地方政府绩效考核的“硬指标”,还应尝试通过政府转移支付、专项招标、服务外包等方式,逐渐将部分乃至全部信访事件交由律师事务所、律师协会、司法工作室等各类专业法律机构、社会组织代理,或提供专业咨询,或提供民事与行政调解,再或提供司法帮助。一方面真正实现“涉法涉述信访纳入法治轨道解决”的设想,为未来10年或更长的时间内取消信访制度做准备;另一方面有效增加法律事务所等机构的咨询和非诉业务,促进法制机构完善和律师的就业与业务能力的提高。近期在试点单位或试点地区,可以委派信访机构的工作人员予以指导或合作接访、共同处理信访事件。
         2、在实行网格化管理的同时,大力推进基层社会自治。基层社会的网格化管理是新时期社会治理体制创新的一项有益尝试,它通过管理重心的下移、延伸基本公共服务职能,在一定程度上有效承接了基层政府委托的各类社会事项,涉及就业、社会保障、民政、卫生、文化以及信访、流动人口管理和“维稳”等。但是,网格化管理的局限也是显而易见的:其一,它是通过基层行政力量的下沉来实现政府对基层的管理覆盖的,因此它没有从本质上实现政府职能的转变,反而使得政府包揽的更多;其二,在这一管理方式下,包括社会组织和公民在内的社会依旧是管理的对象,而不是管理的主体。因此,进一步的实践应该由网格化管理向社区自治、居民自治过渡。其中可行的方法是,逐渐通过服务购买、外包、支付转移等手段,将一站式网格化“服务站”改造成与基层政府脱钩的社会公益组织;同时在有条件的小区,利用现有的物业管理公司和居民自治管理组织,承担部分基层“服务站”的功能,同时解决物业管理费不足的矛盾。
         3、建立第三方舆情调查中心与政府回应中心,不仅要及时处理突发的公共性事件,更要对社会组织和公民的意见进行常规性的及时、负责的回应。近年以来,各类公共事件的增多,以及网络等新媒体的出现,使得地方政府随时面临各种舆情或公共舆论的挑战,为此有许多地方都开始建立舆情调查中心,在社会治理上取得了一定的效果。但是,目前的舆情调查中心基本上都是政府部门或党的宣传部门主办的,这一方面使得舆情的收集流于表面、信息的公布难以获得社会信任,另一方面增加了党和政府的日常工作压力,不利于政府“瘦身”。可以尝试将舆情调查交由高校或民营研究机构等第三方来完成,宣传部门或基层政府的研究室、信访局等相关部门成立舆情民情回应会办中心,定期或不定期处理、回应比较重大或频繁出现的舆情信息或民众诉求。与此相应,基层党委或政府设立的“政风热线”、 “12345政府服务呼叫中心”等也都可以交由相应的高校或研究机构来操作(具体名称可以按实际情况变更),政府只处理自己应该承担或社会无法承担的公共问题,真正实现基层政府与社会组织、公民共同治理的新格局。
         4、加强社会治安的综合治理,实现国家长治久安、文明进步。社会治安综合治理,是改革开放以来就开始实施的一项维护社会治安持续稳定的系统工程,近30年来对社会稳定发挥了巨大的作用。从过程上说,社会治安的综合治理主要包括打击犯罪、预防犯罪、矫正越轨,其中与打击犯罪相关的司法公安体制建设和公共安全是国家或基层政府必须承担的职责,但预防犯罪和矫正越轨都可以引入第三方力量来共同完成。比如,在废除劳教制度之后,近期社区矫正亟需大批社会团体、民间组织及社会志愿者协助国家机关,矫正一部分罪犯和违法人员的心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会。应该借助事业单位打破“铁饭碗”的改革,提高专业社工的能力和相关待遇,通过支付转移、服务外包、公益创投基金等多种方式,支持社工机构大胆介入社区矫正事业,同时借助学校、社区、公益组织和人民团体、家庭与个人加强青少年的教育与培养,真正使我们的年青一代成为“爱国、敬业、诚信、友善”的现代公民。
文章来源:《南京社会科学》2015年第2期
并被《新华文摘》2015年第10期转载