治理对话统治
标签: 2016-06-29
治理对话统治 ———个政治发展范式的阐释
 
孔繁斌(紫金传媒智库副主任,南京大学政府管理学院院长,教授,博士生导师)
     
       “治理”作为动词的使用有着悠久的历史,语义大体上指称借助权威使“乱”的状态变成“治”即有序的状态;作为现代政治学科中的一个政治行为范畴,“治理”通常指在政治系统的特定范围内行使权威,对政务或公共事务做出有效的安排,以达到维护政治秩序和维护正义价值的目的。就此用法而言,“治理”经常被缩小为国家作用的运转问题,而且“每个社会、每一种伟大的文明都产生了治理的特殊传统,分别产生了风格各异的治理,大部分民族国家宪法的前言,也都以不同的语言,按地方、文化和时代的不同,提到了治理的远大目标”。(注:[法]皮埃尔·卡蓝默:《破碎的民主:试论治理的革命》,高凌瀚译,生活·读书·新知三联书店,2005年出版,第9页。) 但作为本文阐释对象的“治理”是一个名词,即新保守主义政治视阈中的治理理论,可以称之为“治理话语”。治理话语排斥政治学知识中统治的独霸地位,以多中心治理为核心拓展了民主自治思想,并以宪政改革作为价值实现的保护带,成为民主统治之后政治学知识再生产的新选择。


  一、Governance:治理话语的构造
 
  在英语世界,20世纪90年代以来,对应汉语“治理”的Governance开始成为强势政治学话语,其理论构造和实践展开所形成的冲击,影响着知识界对传统政治文本的阅读重心和认知取向,并呈现着民主知识再生产中从统治到治理的“哥白尼式”转向。如果把传统政治学看成是统治政治学,那么治理政治学更体现了政治学知识的一般逻辑,相反统治政治学则是一种历史的特殊,尽管这一特殊的历史十分悠久。
  “治理”或Governance话语包含但超越了这一词的传统(动词)含意,个中原由大体上根源于民主自治传统在当代的恢复和拓展,(注:[英]戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社1998年出版,参见“第9章”的论述。) 而政治哲学领域对三个重点问题的辨析,直接从理论上支持了“治理”或Governance话语的型构。
  1.20世纪作为现代性完成的世代,也是反思性认识近代启蒙以来思想内核和制度设计的现代性重建之际,如果说近代制度智慧在其开端就成功越过了无政府陷阱,那么现代性政治重建方案直接对准了极权主义的政府制度设计,并运用解构策略规避极权的中央政府陷阱,在作为政治哲学经典领域的自由与秩序问题上,以无政府与利维坦之间的平衡为原则设定了自由的基本限度。
  2.20世纪工业文明取得的辉煌成就以及福利社会进步的彰显,改变了政治发展的取向,其取向逻辑从近代的人民主权迁移至更具厚度和复杂性的公民权利。传统代议制民主下的选举制度和决策规则,愈来愈不能作为公民对公共物品和服务需求偏好显示和平等享有保障的机制。与历史上其他时期不同,公共物品和服务供给问题在这一时期成为政治哲学的显性课题,公共选择理论关注的决策规则问题拓展了传统政治哲学研究范畴。(注:参见:[美]詹姆斯·M.布坎南、戈登·塔洛克:《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》,陈光金译,中国社会科学出版社,2000年出版。)
  3.涉及与提供公共物品和服务密切相关的官僚组织问题。现代公共行政学认为,处于学科支配地位的问题在于行政责任的担当,理性官僚制的深层次问题,体现在政府与它为公民所提供的服务之间的关系,以及这些服务如何能做得有效果、有效率和尽可能的公平,民主与官僚制之间存在密切的关系,并且这种关系处于行政过程的政治的核心。(注:[美]詹姆斯·W.费斯勒、唐纳德·F.凯特尔:《行政过程的政治——公共行政学新论》,陈振明等译,中国人民大学出版社,2002年出版,第3页。)当理性官僚制的公共责任被化约成政治统治的工具时,官僚制的精神开始背离公共责任,而伴随公共责任坍塌的则是信任这一行政伦理的终结。
  可以说这三个进入政治哲学论域的问题,为民主自治制度创新做准备的治理政治学提供了思想资源,犹如古典自由主义政治哲学从价值和理性上支持了近代人民主权的实践。当然,治理政治学的表意符号也有别于统治政治学的古典制度话语模式,而是选择了公共管理话语模式。在这一话语形成过程中,全球治理委员于1995年发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告,勘定了治理话语的边界:“治理是各种公共和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”(注:转引自:俞可平主编:《全球化:全球治理》,社会科学文献出版社,2003年出版,第3页、第5页。)
  一种话语总是通过嵌入某一知识谱系来完成排他性的构建,治理话语中的这一知识谱系体现在研究治理理论的权威人物格里·斯托克的五个具有冲击力的喻说中:(注:转引自:俞可平主编:《全球化:全球治理》,社会科学文献出版社,2003年出版,第3页、第5页。)
  1.治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它们对传统的国家和政府权威提出挑战,认为政府并不是国家惟一的权力中心,各种公共的和私人的机构只要行使的权利得到了公众的认可,就都可成为各个不同层次上的权力中心。
  2.治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明在现代社会,国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民自愿性团体,后者正在承担越来越多的原先国家承担的责任。这样,国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便越来越模糊不清。
  3.治理明确肯定了在涉及集体行动的各个公共机构之间存在着权力倚赖。即致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到目的,各个组织必须交换资源、谈判共同的目标;交换的结果不仅取决于各参与者的资源,而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
  4.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域拥有发号施令的权威,它与政府在特定的领域中进行合作,分担政府的行政管理责任。
  5.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不仅仅限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中,还存在其他的管理方法和技术,政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。
  后结构主义知识观强调差异比统一和同一更重要,“反对将意义束缚在总体化、中心化的理论和系统之中”,(注:[美]道格拉斯·凯尔纳、斯蒂文·贝斯特:《后现代理论:批判性的质疑》,张志斌译,中央编译出版社,1999年版,第29页。)治理话语可以被理解为这样的知识观在政治学领域的回响。治理话语的种种符号透露了一种倾向或愿望:在公共管理领域,治理一词逐渐被构造成一个关于治理理论的话语体系,解构着“公共行政”和“政府管理”的传统话语。


  二、治理话语作为政治发展范式
 
  “话语的作用就是使人实际上不能在话语之外进行思想”,(注:徐偾:《走向后现代与后殖民》,中国社会科学出版社,1996年版,第130页。)当我们把后现代话语理论的这一日常注解引入现代人的政治记忆时,展示出的从合法性到多头政体、从权力到纪律的一个个景象,无不关涉政治统治——统治承载着政治学知识的宿命?能否获得否定性的回答,在于有没有新的对话空间,是否存在能够有资格担负起与统治进行有效对话的其他政治知识范畴。治理与统治的对话,成为政治学中民主知识再生产的机制,关注治理话语的政治发展效应比纠缠于其他问题更有价值。(注:政治学在治理及其相关问题研究的文献中,理论思考往往被规范在市场失败、政府失败以及治理失败的相互纠正范围中,这种因果循环的论证不仅缺乏理论解释力,而且陷于功能主义的一隅,窒息了对政治学进行规范性建设的思考。同时,如果把治理话语化约为治理,治理很容易退化为一种十足的经济行为,这时政治理论中的公民就会成为微不足道的行为者。)
  当治理理论兴起并移植到汉语学术界后,从词语到理论讨论治理与统治的差异成为治理问题研究的一个重要内容,所取得的有代表性的认识是从本质和运行两个方面做出分析的:(1)治理与统治的最基本的、甚至可以说是本质性的区别就是,治理虽然需要权威,但这个权威并非一定是政府机构;而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是政治机构,而治理的主体即可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。因此,治理是一个比统治更宽泛的概念。(2)管理过程中权力运行的方向不一样。政府统治中权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令、制定和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理;治理却是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系,确立认同的目标等方式实施对公共事务的管理管理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威,而是合作网络的权威,其权力运作的向度是多元的、相互的,而不是单一的自上而下的。
  然而,治理与统治更加本质的差异仍然聚焦在价值域。传统政治学曾经以研究政体和人类发展关系为核心,并在很大程度上以什么因素推动人类发展来对政体分级,但是正如一位美国宪法理论学家分析的那样,历史往往是“一旦选择了政体,政治的逻辑便认为,重点必须大幅度地转向需要什么来维护政府形式,而不再仅仅是什么因素推动人类发展”。(注:[美]詹姆斯·W.西瑟:《自由民主与政治学》,竺乾威译,上海人民出版社,1998年版,第113页。)统治抑或传统政治学功成名就之后的价值萎缩之弊,自然受到强烈关怀人类利益即公共利益的治理理论罢黜。换言之,政体选择之后如何促进人类或公共利益发展,仍然是政治发展范畴之内的事——治理理论成为政体选择之后政治学的重心。(注:长期以来,国内学术界对政治发展范畴的理解,多受比较政治学框架约束,思考分析范围仅仅限于人民主权取得及其政体选择的“革命事件”。近来对政治发展范畴的理解开始向后迁移,代表性观点有(1)曹沛霖的《评阿尔蒙德的“比较政治学”》,载于曹沛霖:《制度纵横谈》,人民出版社,2005年版;(2)张凤阳的《论先发国家的政治发展模式》,载于童星、张鸿雁主编:《公共管理高层论坛》(第1辑),南京大学出版社,2005年版。)
  从理论的构成性来看,治理理论建构的完成过程也即是确立理论边界——诉求公共利益价值,抵抗对人类发展目标和公共利益缺乏关怀的统治理论的过程;虽然治理理论远不如统治理论系统和成熟,但治理理论却以其青涩未熟中合理而有生命力的理论内核,在政治学知识史上暗示着“哥白尼式转折”的理论范式的初见端倪,一个被历史长期遮蔽的政治学的真正主题开始苏醒和回归。从知识社会学角度来看,治理理论是人类在寻求解决公共生活一致性问题上做出的一次深刻的尝试性转折与突破,在一定意义上,这一尝试使政治学知识在一个新的框架下实现了整合,脱离政治学中的统治话语的霸权,转向以个人与公共事务的关系为中轴。在现代性重建进程中,治理理论框架在合法性、领域、方式和结构这几个重大维度上与统治政治对话,并形成了政治发展新范式。
  第一,生活政治对话解放政治。现代性重建理论把解放政治定义为一种力图将个体和群体从对其生活机遇有不良影响的束缚中解放出来的一种观点。解放政治包含了两个主要观点,一个是力图打破过去的枷锁,因而一种面向未来的改造态度;另一个是力图克服某些个人或群体支配另一些个人或群体的非合法性统治。人性的普遍解放要通过一种无阶级的秩序来获得,凭借一种权力的等级观念来运作,其目标是要把无特权群体从不幸的状况中摆脱出去,或者是要消除他们之间的差别。如果说解放政治是一种机遇政治,那么生活政治则是一种生活方式的政治。生活政治是一种由反思调动起来的秩序,是一种自我实现的政治,这种反思性把自我和身体与全球范围的系统连接在一起。在生活政治活动领域中,权力是一种产生式的而不是等级式的,生活决策是这一政治的核心。(注:[英]安东尼·吉登斯:《现代性与自我认同》,生活·读书·新知三联书店,1998年出版,第246-253页。)
  第二,低级政治对话高级政治。一般而言,高级政治设计与统治有关的政治制度选择和重大政策的选择,或者作为统治基础的产权制度的变革。低级政治作为政治的一种类型,这类政治不涉及统治问题,但也十分关注共同体的秩序与均衡,低级政治通常由官员在公共行政系统中完成,主题可以被抽象为对公民福利和安全权利的实现的管理。
  第三,协商政治对话暴力政治。战争或者以战争相威胁、革命以及国内骚乱等是暴力政治的形式。个体或国家之间之所以发生暴力政治行为,目的在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的,那么人们就不能否认暴力在政治中的地位,但是这种地位应当是有限的。相反,规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的、相互依存的和交易性的政治,比如谈判、协商、立法、集体讨价还价,经济、社会和文化科学的合作。当然,前提是竞争是被普遍接受的,并且在预先规定的法则基础上进行。
  第四,复合政治对话等级政治。等级政治是权力和权能的增殖以金字塔结构为前提,由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位,每个等级社会中的顶峰都是最高权威。但这一权威并不总是合法的,权威的下属是各级权力层次,每一下属权力层次又控制着更多的下级层次,这一系统最后通到普通公民,塔基部分的公民无所抗辩地接受等级统治。与之相反,复合政治是指平等或接近平等的行为者之间的政治关系,在这种关系之中,社会由信息畅通的,积极的和自治的政治单位组成,这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度,然而他们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身有利,同时也是整个社会中的利益所在。复合政治只有在具备充分的公共品的条件下才能具有可行性。复合政治应有一套自由的和竞争的教育和信息系统,该系统无需依赖于对大众传媒实行垄断性控制,而后者的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成虚假的社会一致感。(注:[美]西奥多·A.哥伦比斯、杰姆斯·H.沃尔夫:《权力与正义》,白希译,华夏出版社,1990年版,第4—7页。)
  治理对话统治的政治学知识考古,使生活政治、低级政治、协商政治和复合政治这些被断裂了的知识重新在政治发展中登场,治理理论在政治发展中也谋取了合法化叙事的身份,同时也进化了人类的政治思维对政治发展不同层次的感觉。这对长期被嵌入统治之中的政治学作为政治发展元叙事的“叙事枯萎”,治理话语无疑注入了拯救的雨露。以民主自治、公民权利为逻辑起点的自下而上的政治发展范式,也是古希腊雅典民主政治本来的样式,只是现代政治的自我认同未充分展开时,这一内在逻辑暂时被权力知识遮蔽了。换言之,均衡统治与治理的民主政治学还未系统形成。


  三、合作网络治理的宪政维度
 
  在治理理论研究中,曾有学者将治理描述为一种公共行动的协调方式,并具有多种具体用法,例如:作为最小国家的治理、作为公司的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制系统的治理和作为自组织网络的治理。进一步分析这些描述,实际上意味着治理理论体系的庞杂性,但这是可以接受的庞杂,因为治理理论范式处于初步描述阶段,任何理论都是经过不断界定而趋向成熟的,此外,这也意示治理理论有着不同的分析途径,具有整合性的分析途径是合作网络模式。
  合作网络的分析模式综合考虑了政府层面和非政府层面对治理的阐释,借以描述相互依存时代公共管理的模式,这一模式对当代公共管理的环境变迁以及公共管理发展趋势能给予一般化的解释,逐渐成为治理理论与实践的主流模式。合作网络模式吸收了政府管理分析模式的重要观念,承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的价值与制度支持,认同新公共管理“掌舵而非划桨”的核心理念,认为在多个治理主体构成的网络中,政府与其他治理主体是平等的关系,需要通过对话、建立伙伴关系和配置其他主体的资源实现单一中心的政府治理无法实现的公共目标。合作网络模式以“自组织网络”为核心分析理论,将治理视作相互依存状态下的管理,将公民社会部门理解为治理主体,并用于解释公私部门分享权力、合作治理的新型关系,摆脱了公民社会模式治理理论的“社会中心论”的偏激,进而合理地确立了多中心公共行动体系论。
  作为治理理论的典范,有些学者分析了合作网络治理模式涉及的四个核心理论要素:多中心的公共行动体系、反思性的“复杂人”假设、合作互惠的行动策略、共同学习的政策过程。(注:参见:陈振明主编:《公共管理学:一种不同于传统行政学的研究途径》(第2版),中国人民大学出版社,2003年版,第88-90页。)
  多中心的公共行动体系。合作网络治理模式以人类生活在一个相互依赖的环境中和资源稀缺为分析的事实假设,因此,公共事务的完成是相互依存的管理者通过交换资源、共享知识和谈判目标而展开的有效的集体行动过程。公共管理已经演化成由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人参与者组成的公共行动体系,这一体系的合作管理,是针对特定公共问题协调目标与偏好的共同的策略行动。
  反思性的“复杂人”假设。合作网络模式对行为者做出具有“反思理性复杂人”的假设,认为公共行动者在不确定的风险社会,不可能获得相关公共问题的所有信息,不可能拥有处理信息的完备能力,也不可能绝对理性地进行决策选择;行为主体有着复杂的动机,利己与利他共存,利益分歧和利益共享即冲突又交错。但行为者能够通过对话机制交流信息,克服有限理性的欠缺,能够通过合作和合约机制,将行动者锁闭在利害相关的网络中,减少交易费用和抑制机会主义;行为者能够通过持续的学习,积累经验,改进过去的行为模式,提高适应风险社会的能力。最重要的是,通过反思性决策,政府部门与非政府部门学会约束自己的欲望,在利益互惠基础上采取合作行动实现共同利益。这种合作博弈使得行动者可以通过持续的对话调整各自的行为,追求参与者都可以接受的结果。
  合作互惠的行动策略。博弈理论的研究表明,在许多重复出现的博弈中,合作策略是最有利的利己战略,经过多次博弈,参与者之间倾向于建立面向长远的互动关系,即博弈论所说的,当博弈各方协调一致去寻找有利于共同盈利的战略时,就会出现协同性均衡状态了。在基于互惠以及存在互动的群体中,合作一旦建立,就可以防止其他不太合作的战略侵入。在网络合作治理中,为了扩大从集体行动中获利的空间,参与者在不断的互动中会逐渐放弃“吃独食”策略,更多采取合作战略。合作互惠的行动策略是公共治理参与者的基本行为方式。
  共同学习的政策过程。网络治理中的具有约束力的政策是公共行动者共同学习的产物,而不是单一中心治理模式中中央政府自上而下的安排,这意味着集体行动变成一种自下而上的过程,成为由参与特定政策问题的相互依存者的公共、准公共的个人行动者所组成的政策网络。在政策网络中,各种治理主体通过对话协商,在各种集体选择的场域交流信息,谈判目标、共享资源、减少分歧、增进合意,这就是公共行动者集体学习产出政策的过程,这种共同学习的过程在培育社会资本、防止社会制度和价值碎片化中是至关重要的。
  对政府部门而言,合作网络治理就是政府从统治转向至“掌舵”,对非政府部门而言,则是从被动排斥到主动参与的变化。多中心的公共行动者通过制度化的合作机制,在合作博弈中相互调适目标、增进信任、提升利益。因此,治理理论的实质是一种合作管理。
  治理理论也是关于政府与公民之间的积极而有成效的合作的一种释义,这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力配置,公民不仅必须具有足够的参与选举、决策、管理和监督的权利,还要使政治体制形成分权化、倾向自主治理的体制,(注:[美]文森特·奥斯特罗姆:《美国联邦主义》,王建勋译,上海三联书店,2003年出版,参见“第9章”。)使民主模式从保护型民主发展到可治理型民主,(注:[英]戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社,1998年出版,参见“第3、9章”。)就像古雅典,作为一个民主社会,就是建立在自由的、信息畅通的和有责任的公民参与城邦事务的制度之上的,并且绝不允许公民埋头于各自的事务而忽视对城邦公共事务的了解。伯利克里对古雅典的这种合作治理状态有过精辟的阐述:
  “我们与其他国家的区别点就在于:我们认为一个人远离公共生活不是‘稳重’,而是‘无用’,我们认真并亲自对政策的每一个细节予以决定和辩论,我们并不排除讨论和行动一起发生错误的可能性,但我们确信,未经讨论过的行动注定要失败的”(注:修昔底德:《战争编年史》。转引自:[美]西奥多·A.哥伦比斯、杰姆斯·H.沃尔夫:《权力与正义》,白希译,华夏出版社,1990年版,第4页。)
  因此,政府与公民之间要获得积极而有成效的合作,避免未经过讨论注定要失败的公共行动,似乎还需要对民主统治制度谱系中的宪政体制实施治理取向的改革。合作治理不仅是指网络化的一套公共品提供制度,同时也是指与这套公共品提供制度相关的公共权力的配置格式,就后者而言,实质是宪政制度和文化设计问题。对民主治理与宪政改革的关系,或者说对“新宪政”的设计,西方政治哲学与政治科学结合,围绕民主自治这一当代民主发展的核心题域,在对经典的代议制民主反思中,辨析出几种有代表性的思路。公共选择理论试图找到一条作为元立宪的决策规则,罗尔斯主张在宪法层面采取补偿原则,哈耶克设计出专门的立法议会,达尔则希望在宪法中确保少数人有某种程度的自治。这些新宪政的设计,涉及民主治理模式下存在的民主决策规则、公民经济社会权利平等、政府权力限制、多元组织运作等诸多问题,这些问题无一不关系到合作治理制度安排的深层逻辑结构,而善治的标准成为规范政治权力的新要求,亦即是宪政关系的新规范,这也是治理对话统治的终极。